Действующая редакция ст. 44 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
Президент Республики Казахстан:
1) обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики;
2) назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики и его Палаты; созывает первую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана; созывает внеочередную сессию Парламента; подписывает представленный Парламентом закон в течение одного месяца, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования;
3) после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает от должности Премьер-Министра Республики; по представлению Премьер-Министра определяет структуру Правительства; по представлению Премьер-Министра, внесенному после консультаций с Мажилисом Парламента, назначает на должности членов Правительства; самостоятельно назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел; освобождает от должностей членов Правительства; принимает присягу членов Правительства; при необходимости председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;
4) с согласия Сената Парламента назначает на должности Председателя Конституционного Суда, Председателя Национального Банка, Председателя Высшего Судебного Совета, Генерального Прокурора и Председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан; освобождает их от должностей;
5) образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики, назначает на должности и освобождает от должностей их руководителей;
6) назначает и отзывает глав дипломатических представительств Республики;
7) назначает на должности сроком на пять лет Председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии, Председателя и двух членов Высшей аудиторской палаты;
8) исключен Законом Республики Казахстан от 10.03.2017 года № 51-VI;
9) исключен Законом Республики Казахстан от 10.03.2017 года № 51-VI;
10) принимает решение о проведении республиканского референдума;
10-1) в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства направляет обращение в Конституционный Суд о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики, о даче заключения в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 91 Конституции Республики Казахстан;
11) ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств;
12) является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики, назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил;
13) награждает государственными наградами Республики, присваивает почетные, высшие воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, квалификационные классы;
14) решает вопросы гражданства Республики, предоставления политического убежища;
15) осуществляет помилование граждан;
16) в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-Министром и председателями Палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных Сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики;
17) в случае агрессии против Республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории Республики или в отдельных ее местностях военное положение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамедлительно информирует об этом Парламент Республики;
18) формирует подчиненную ему Службу государственной охраны;
19) назначает на должность и освобождает от должности Государственного советника Республики Казахстан, определяет его статус и полномочия; формирует Администрацию Президента Республики;
20) образует Совет Безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший Судебный Совет;
21) осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики.
Комментарий к статье 44 Конституции Республики Казахстан
В ст. 44 Конституции закреплена компетенция Президента Республики, то есть конкретные полномочия Главы государства в различных сферах: в его взаимоотношениях с народом — единственным источником государственной власти; по отношению к законодательной, исполнительной и судебной ее ветвям; регламентации личного статуса граждан; в условиях экстраординарных ситуаций — чрезвычайного и военного положения и других областях жизнедеятельности страны.
Анализируя данную статью в целом, весьма важно видеть следующее:
во-первых, все полномочия высшего должностного лица непосредственно проистекают из декларированных в ст. 40 Основного Закона конституционных функций Президента Республики;
во-вторых, права и обязанности казахстанского Главы государства имеют единоличный характер и могут осуществляться только самим Президентом страны;
в-третьих, механизмы использования подавляющего большинства правомочий Главы государства подробно регламентированы принятыми Парламентом законами, что подтверждает совместность деятельности Президента Республики и Парламента на важнейших направлениях формирования, утверждения и реализации государственной политики, а также участие законодателей в отправлении президентской власти;
в-четвертых, каждое полномочие имеет свое предназначение и историю: одни из них рассчитаны на каждодневное применение, другие представляют собой меры по обеспечению конституционной законности, нормального функционирования механизма сдержек и противовесов, пребывают в разряде резервных и не применялись ни разу за всю историю независимости Казахстана, в том числе — на протяжении действия Конституции 1995 г.;
в-пятых, полномочиям Президента Республики посвящены и иные нормы Конституции, расположенные в других разделах Основного Закона.
Именно распределение компетенции между Президентом Республики, Парламентом и Правительством и их взаимовлияние друг на друга в значительной степени создают функциональную основу казахстанской президентской формы правления, в которой, начиная с октября 1998 года, постепенно усиливается парламентская составляющая, что получило свое поступательное продолжение в мае 2007 года.
Благодаря произошедшим в обществе и государстве в 2007-2016 годах знаковым позитивным переменам, накоплению опыта эффективной деятельности и конструктивного взаимодействия высших государственных органов, возникли объективные предпосылки для преобразований в части модернизации президентской формы правления посредством требуемых конституционных новелл.
Суть проведенной в 2017 году реформы состоит в серьезном перераспределении властных полномочий, демократизации политической системы в целом. Для Президента Республики в новых условиях приоритетами стали стратегические функции, роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти. Глава государства сконцентрирует внимание также на внешней политике, национальной безопасности и обороноспособности страны. При этом Правительство наделяется дополнительными исполнительными полномочиями.
В Законе РК от 10 марта 2017 г. был подтвержден избранный еще в 1998 году стратегический курс на укрепление самостоятельности и ответственности Парламента и Правительства.
В реализацию масштабных конституционных изменений Парламентом приняты разработанные по поручению Президента Республики законы: Конституционный закон от 15 июня 2017 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан Конституционный закон Республики Казахстан»; Конституционный Закон РК от 3 июля 2017 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти», Закон РК от 3 июля 2017 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти» и Закон РК от 11 июля 2017 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам их приведения в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан».
Подписанные Главой государства данные законы вступили в юридическую силу и введены в действие (см. также комментарий к п.п. 21) ст.44 Конституции).
В ходе реализации третьей конституционной реформы Указом Президента РК от 5 мая 2017 года № 471 «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Республики Казахстан», скорректированы всего 28 актов Главы государства.
В связи с изменением норм Основного Закона, Конституционным Советом было отменено в целом бив части 21 ранее принятое нормативные постановление1.
Необходимо четко видеть, что проводимая в Казахстане стратегия и тактика перераспределения частей единого цельного властного ресурса государства между Президентом Республики, Парламентом и Правительством не затрагивает основ государственности и несущих конструкций президентской формы правления.
44.1. Обращение Главы государства с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики является важнейшей формой реализации функций представительства народа и государства, гаранта Конституции, политических координации, контроля и арбитража, закрепленных в ст. 40 Конституции.
____________________
1 НПС КСРК от 17 апреля 2017 года № 2 «О пересмотре некоторых нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан».
Именно через обращения с ежегодным посланием Президент Республики, олицетворяющий целостное государство и представляющий Казахстан внутри страны и за его пределами, вступает в конституционно-правовые отношения с народом — единственным источником государственной власти и главным субъектом конституционно-правовых отношений (п. 1 ст. 3 Конституции).
В ежегодных посланиях Президент Республики информирует всех казахстанцев о состоянии развития общества и государства, ставит задачи общенационального масштаба, которые предстоит решать совместными усилиями государственных органов и институтов гражданского общества, всей казахстанской нации в единстве ее многочисленных и разнородных элементов. Соответственно, в последующих ежегодных посланиях Глава государства сообщает народу о результатах реализации задач и достижении целей, поставленных в предыдущих посланиях.
За период действия Конституции РК Президент страны более двадцати раз обращался с ежегодными посланиями к народу Казахстана. В каждом из них определялись содержательные приоритеты в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, центральных и местных органов.
При всей важности каждого послания, принципиальная значимость в эпохальных преобразованиях страны отведена двум.
В Послании «Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (октябрь, 1997 г.) был очерчен собственный путь Казахстана. Данное Послание выступило важнейшим мировоззренческим маяком, средством организующего начала и высшей политической координации усилий народа и власти. Реализация Стратегии Казахстан — 2030 обеспечила осуществление в Республике Казахстан тройной модернизации: построение государства и прорыв в рыночную экономику, формирование основ социального государства и прорыв в общественном сознания.
Послание Стратегия «Казахстан — 2050»: новый политический курс состоявшегося государства (14 декабря 2012 г.) концентрирует направления дальнейшего гармоничного развития выполненной по основным показателям Стратегии «Казахстан — 2030» на новом этапе, в концентрированном виде определяет новый политический курс Нации до 2050 г. Его осуществление призвано обеспечить достижение к 2050 году главной цели — вхождение Казахстана в число 30 самых развитых стран мира.
В Послании Президента Республики «Нұрлы жол — путь в будущее» (11 ноября 2014 г.) в ответ на стоящие перед страной вызовы и угрозы Елбасы объявил о Новой Экономической Политике Казахстана «Нұрлы Жол», имеющей контрцикличный характер и направленной на продолжение структурных реформ в экономике.
Конституционной реформе 2017 года предшествовало Послание Президента Республики «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» (31 января 2017 г.), в котором очерчены общественно-политические предпосылки изменений и дополнений Конституции. Их реализация выведет страну на новый уровень в мировом лидерстве.
В силу общенационального масштаба ежегодных посланий Главы государства представляется обоснованным избрание в Конституции 1995 г. в качестве непосредственного адресата Послания именно народа Казахстана. В некоторых странах таковым выступает лишь парламент, что не способствует вовлечению всех граждан и негосударственных институтов в общий процесс созидания.
Воля Президента Республики в обращении к народу может быть выражена устно или письменно, а само послание может быть оглашено на сессии Парламента (п.п. 1) ст. 19 Конституционного закона РК о Президенте).
Организационные методы осуществления Президентом Республики — Елбасы Н.А. Назарбаевым предусмотренных Конституцией функций Главы государства значительно богаче и объемнее сугубо правовых форм.
Ярким примером направляющего и координирующего воздействия верховной власти, консолидирующего начала общества и государства на новом этапе развития страны является выдвинутая Н.А. Назарбаевым Национальная патриотическая идея — «Мәңгілік Ел». Пути ее реализации воплощены в пяти президентских институциональных реформах: формирование современного государственного аппарата; обеспечение верховенства закона; индустриализация и экономический рост, основанный на диверсификации; Нация единого будущего; транспарентное и подотчетное государство. В их развитие осуществлен План нации «100 конкретных шагов».
Масштабностью конституционных ценностей, системностью, конкретностью и ясностью целей и задач характеризуются программные выступления Елбасы в средствах массовой информации. К таковым относится обращенная к народу программная статья «Взгляд в будущее: модернизация общественного сознания» (2017 г.), ставшая отправной точкой фундаментальных идеологических преобразований. Повышенной социальной значимостью выделяется также статья «Социальная модернизация Казахстана: Двадцать шагов к Обществу Всеобщего Труда» (2012 г.), на основании которой был принят ряд решений и осуществляется деятельность государственных органов.
Создан эффективный организационно-правовой механизм исполнения включенных в обращения к народу идей и поручений Главы государства, являющихся основой для корректировки документов Системы государственного планирования1 (см. также комментарий к п.п. 8) ст. 44 Конституции).
____________________
1 См. Указ Президента РК от 18 июня 2009 года № 827 «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан».
44.2. Традиционно в странах с парламентарной и смешанной формами правления глава государства наделяется определенными полномочиями по отношению к парламенту. Они связаны с формированием высшего представительного органа, обеспечением его деятельности в рамках конституции с соблюдением требований принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов.
Ресурс конституционных полномочий Президента РК направлен на обеспечение эффективной деятельности высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть — Парламента, на реализацию Главой государства функций политической координации и политического арбитража и ни в коей мере не ограничивает самостоятельности и независимости Парламента Республики при осуществлении им законодательной власти и выражении депутатами воли своих избирателей. В условиях демократической модернизации, становления и укрепления парламентаризма Глава государства наделяется отдельными дополнительными возможностями по корректировке направленности и повышения уровня законотворческой работы, сотрудничества с Правительством. По мере укрепления государственности, в целом, и законодательной ветви власти, в частности, список подобных резервных полномочий Президента Республики сокращается (см. также комментарий к статьям 49, 50, 51, 58, 59, 61 и 63 Конституции).
Президент Республики принимает участие в формировании Парламента: назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент Республики и его Палаты в соответствии с Конституцией (п. 1 -3 ст. 51 Конституции) и Конституционным законом о выборах. Ими четко установлены основания для назначения выборов и сроки проведения избирательных кампаний — требования, которые обязан соблюдать Президент Республики при назначении очередных или внеочередных выборов.
Обеспечивая преемственность законодательной ветви власти, Глава государства созывает первую сессию Парламента не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов. Общество заинтересовано в том, чтобы вновь избранный депутатский корпус приступил к работе как можно скорее и исполнял свои функции максимально эффективно1.
Полномочия Парламента очередного созыва начинаются с момента открытия его первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии Парламента следующего созыва; именно на первой сессии Парламента на совместном заседании его Палат депутаты приносят народу Казахстана присягу. Ее принятие осуществляется Президентом Республики и проводится в торжественной обстановке в присутствии членов Правительства, Конституционного Совета, судей Верховного Суда, экс-президентов страны; в ходе первой сессии Парламента избираются председатель Сената и председатель Мажилиса, формируются рабочие органы Парламента.
Очередные сессии Парламента проводятся раз в год в сроки, закрепленные Конституционным законом РК о Парламенте и статусе его депутатов, они открываются, как правило, Президентом Республики на совместных заседаниях Сената и Мажилиса.
____________________
1 См. ПКС РК от 14 июля 1999 г. № 13/2.
Только Президентом Республики по собственной инициативе, по предложениям председателей Палат или не менее одной трети от общего числа депутатов Парламента может быть созвана внеочередная сессия и проведена только в период между сессиями. При этом на ней могут рассматриваться лишь те вопросы, которые послужили основанием для ее созыва.
Предусмотренное Конституцией активное участие Главы государства выступает непременной предпосылкой легитимации Парламента.
Обеспечивая согласованное функционирование ветвей государственной власти, Президент Республики осуществляет и ряд других конституционных полномочий в области законотворческой деятельности Парламента и её главного продукта — закона.
Особое внимание Главы государства именно к закону определяется его ролью в системе действующего права Казахстана. Законом регулируются важнейшие общественные отношения, в силу чего от качества законов и их применения на практике в целом зависит функционирование казахстанского государства и общества. Перед подписанием принятого Парламентом закона он проверяется со многих позиций: соответствия Конституции и обязательным для страны международно-правовым актам, изложения с соблюдением требований Закона о правовых актах, адекватности текстов на государственном и русском языках, соотношения с иными действующими законами (предмета регулирования и содержания), прогнозируемой исполняемости, соблюдения должной процедуры прохождения законопроекта и пр. В случае подписания Главой государства закон обнародуется (доводится до сведения населения различными средствами), вступает в юридическую силу, вводится в действие, то есть начинает выполнять свою главную миссию, — практически регулировать общественные отношения.
В случае обнаружения каких-либо обстоятельств, препятствующих включению закона в систему действующего права, Глава государства отказывает в его подписании и возвращает закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. Конституцией (см. также комментарий к п.п. 2) п. 2 ст. 54 Конституции) и Конституционным законом РК о Парламенте и статусе его депутатов (ст. 20) закреплен порядок рассмотрения Парламентом возражений Президента Республики. Вето Главы государства носит относительный характер: подтвердив ранее принятый закон или согласившись с аргументами Главы государства, Парламент сохраняет свое верховенство в сфере законодательной власти.
Конституционным Советом дано официальное толкование ряда норм Конституции, регулирующих различные стадии законодательного процесса, на которых реализуются закрепленные в п.п. 2) ст. 44 полномочия Главы государства1.
____________________
1 ПКС РК от 29 октября 1999 года № 20/2 и от 13 мая 2003 г. № 6 (отменено НПКС РК от 27 апреля 2011 года № 4).
44.3. Осуществляя конституционные функции, Президент Республики взаимодействует со всеми ветвями государственной власти. При этом наиболее тесно — с исполнительной. Ведь на практике именно она повседневно и повсеместно реализует положения Конституции, законов и установок Главы государства, обеспечивает права и свободы граждан, управление государственной собственностью, содействует развитию бизнеса, обладая для этого значительным властным потенциалом и корпусом профессиональных государственных служащих. Функционирование казахстанской государственности во многом зависит от эффективного, конструктивного и взаимно уважительного взаимодействия равных по своей общественной ценности и востребованности органов законодательной и исполнительной властей, обеспечение которого в качестве функции входит в прерогативы Президента Республики.
В сфере исполнительной власти Глава государства обладает рядом существенных полномочий, которые значительно шире в сравнении с его возможностями по отношению к власти законодательной. Их объем и механизмы реализации также меняются в процессе укрепления гражданского общества и партийной системы, трансформации президентской формы правления.
Непременной составляющей эволюции казахстанской государственности на протяжении всех лет независимости выступает постоянная работа по созданию оптимального и эффективного аппарата управления.
В 90-х годах XX века много сил было направлено на восстановление и сохранение управляемости страны «по вертикали» и «по горизонтали», формирование отвечающей глубоким экономическим реформам системы отраслевых и территориальных исполнительных органов, их сосуществование с системой Советов народных депутатов. А после принятия действующей Конституции — адаптации к функционированию в условиях единой и разделенной государственной власти.
В первое десятилетие XXI века проведена масштабная административная реформа, в ходе которой осуществлена ревизия функций органов исполнительной власти. Они переориентированы на новые правила бюджетирования, основанного на стратегическом планировании и сфокусированы на достижении конкретных целей, на оказание государственных услуг населению, широкое внедрение информационных технологий посредством электронного правительства, на вовлечение потребителей в оценку эффективности госорганов. Проведена реорганизация государственной службы. 2012-2016 годы стали особо значимыми этапными в дальнейшем развитии местного государственного управления и самоуправления. Состоялись выборы местных акимов, реорганизация центральных органов исполнительной власти, децентрализация множества функций с передачей их в регионы и на места вместе со штатами и финансами упраздненных центральных госструктур.
Многовекторная модернизация управленческого аппарата проводится согласно Плану Нации «100 конкретных шагов».
Конституционные полномочия Президента Республики в отношении Правительства охватывают области его легализации, включая формирование, начало и прекращение деятельности; определение приоритетов; функционирование в рамках конституционного принципа единства и разделенности государственной власти; а также построение действенной системы органов исполнительной власти Республики (см. также комментарий к статьям 53 ,54, 61, 63, 64-70 Конституции).
Наиболее существенным с 2007 г. стало возведение в ранг конституционной обязанности Главы государства практики предварительного обсуждения во фракциях представленных в Мажилисе политических партий кандидатуры Премьер-Министра Республики. Лишь после соблюдения этой процедуры кандидатура Премьер-Министра может быть внесена в Мажилис для получения согласия и последующего назначения Указом Президента Республики (освобождение действующего Премьер-Министра от должности Главой государства осуществляется по своему усмотрению). Узловая роль Мажилиса в этом ключевом назначении обусловлена превращением данной Палаты в место сосредоточения партийного представительства, являющегося результатом прямого волеизъявления электората.
Именно со стратегией эволюции государственности связаны изменения порядка формирования состава Правительства и назначения его членов. Определение структуры Правительства, назначение на должности его членов, образование, упразднение и реорганизация не входящих в состав Правительства центральных исполнительных органов осуществлялось Президентом страны по представлению Премьер-Министра. Однако при назначении членов Правительства — министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции представление Премьер-Министра не требовалось. Это объясняется особой важностью для страны и общества сфер внешней политики, обороны, внутренних дел и юстиции, приближенностью их к конституционным функциям Президента Республики.
Конституционная реформа 2017 года пошла дальше и Парламент получил дополнительный доступ к святая-святых Правительства. Теперь Премьер-Министр обязан предварительно консультироваться с Мажилисом по кандидатурам членов Правительства и лишь потом — вносить их Главе государства для назначения. Данные консультации проводятся «с Мажилисом в его соответствующих профильных постоянных комитетах…. По итогам консультаций соответствующий комитет выносит заключение по каждой кандидатуре, носящее консультативный (рекомендательный) характер», — закреплено в пунктах 1 и 3 новой статьи 22-1 Конституционного закона РК о Парламенте и статусе его депутатов (в редакции Конституционного закона РК от 15 июня 2017 г. о перераспределении полномочий).
Данная процедура не затрагивает руководителей трех министерств — министров иностранных дел, обороны и внутренних дел, которых Президент назначает на должности самостоятельно. Ныне министр юстиции исключен из данного списка и переведен «в полное ведение» Премьер-Министра и Мажилиса.
Обеспечивая стратегическое единство исполнительной ветви власти, Глава государства был вправе председательствовать на заседаниях Правительства по особо важным вопросам (в первую очередь, при определении главных приоритетов в деятельности исполнительной ветви власти, заслушивании отчетов о деятельности Правительства, необходимости мобилизации усилий при противодействии мировому экономическому кризису, а также новых задачах и кардинальном изменении форм работы в свете реализации Стратегии «Казахстан-2050» и др.); мог поручать Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента. Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Глава государства был вправе отменять либо приостанавливать полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-Министра, акимов областей, городов республиканского значения и столицы. При этом президентский контроль, имея в своей основе значительную политическую составляющую, распространялся как на законность, так и на целесообразность актов и действий Правительства, Премьер-Министра и акимов регионов.
Законом РК от 10 марта 2017 г. из компетенции Президента Республики исключены следующие полномочия: образовывать, упразднять и реорганизовывать центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства; поручать Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента.
Особо подчеркнем, что исключено ранее действовавшее полномочие Президента Республики по отмене либо приостановлению действия актов Правительства и Премьер-Министра. И это весьма показательно. Ранее его применение Главой государства могло быть обусловлено не только незаконностью актов, но и их нецелесообразностью. Нынешнее решение подтверждает курс на усиление самостоятельности и ответственности Правительство во главе с Премьер-Министром (см. также комментарий к статьям 64-70 Конституции).
Между тем сохранено право Главы государства, предоставленное п.п. 13) ст. 10 Конституционного закона о Президенте: «своими актами возлагать на Правительство осуществление исполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами Республики». Данное полномочие подтверждено и в Конституционном законе РК о Правительстве, которое «выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Казахстан». Однако теперь оно подчеркивает не столько особые взаимоотношения казахстанского высшего должностного лица с исполнительной ветвью власти, сколько выступает одним из механизмов реализации функции обеспечения Главой государства согласованного функционирования единой и разделенной государственной власти.
44.4. Участие парламентариев в президентских назначениях выступает одной из традиционных форм совместных действий Президента Республики и Парламента, а также депутатского контроля за соответствием предлагаемых персоналий высоким требованиям. Перераспределением полномочий, реализуемых в совместном заседании Палат Парламента, в их раздельном заседании и тех, которые осуществляются каждой палатой самостоятельно, вызвана передача Законом РК от 21 мая 2007 г. от Парламента Сенату — палате, в которой партийные фракции не образуются, — полномочия по даче согласия Президенту Республики на назначение Председателя Нацбанка РК. Такой подход отвечает принципу самостоятельности Нацбанка при реализации денежно-кредитной политики государства. Назначение Генерального прокурора страны и Председателя КНБ РК ранее осуществлялось Главой государства также с согласия Сената.
При этом перечисленные в настоящем подпункте должностные лица освобождаются от должности Главой государства по своему усмотрению.
Напомним, что Законом РК от 10 марта 2017 г. ст. 55 Конституции дополнена п.п. 1-1), определившим порядок избрания на должность Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан сроком на пять лет Сенатом по представлению Президента Республики. С момента учреждения Указом Главы государства от 19 сентября 2002 года № 947 данной весьма важной должности назначения на нее производились Президентом Республики.
44.5. В механизме казахстанского государства в качестве одной из его подсистем особое место занимают государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики. В настоящее время к таковым относятся: Агентство РК по делам государственной службы и противодействию коррупции, КНБ РК, Нацбанк РК, Служба внешней разведки РК «Сырбар», Служба государственной охраны РК, Счетный комитет РК, ГП РК, а также АП РК и Управление делами Президента РК.
В зависимости от конкретных обстоятельств, в первую очередь, характеристики области управления государством, необходимости ее ускоренного развития или ограждения от влияния кого бы ни было, Главой государства ранее принималось на себя руководство использованием стратегических ресурсов, стратегическим планированием, ограничением монополистической деятельности и развитием конкуренции, финансовым контролем и некоторыми иными сферами. В последующем, после придания стабильности и поступательности эволюции конкретной отрасли или сферы деятельности, функция и соответствующая государственная структура переподчинялась Правительству или реформировалась в иной государственный орган.
Соответственно, на сегодня перечень государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики, сократился до необходимых государственных инструментов реализации предусмотренных статьей 40 Конституции конституционных функций Главы государства в области внешней политики, национальной безопасности и обороноспособности страны, охраны Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения деятельности самого Главы государства. Естественно, существуют сферы совместной ответственности Президента Республики и Правительства, что накладывает отпечаток на статус отдельных госорганов, например, МВД РК и МИД РК.
Президенту Республики предоставлен ряд правомочий в отношении данных органов, включая их образование, реорганизацию и упразднение; утверждение положений о них, структуры и штатной численности; образование, упразднение и реорганизацию ведомств указанных государственных органов, заслушивание отчетов руководителей и ряд других.
Показательно, что полномочия руководителей данных государственных органов прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента Республики.
Основы правового статуса большинства из названных государственных органов установлены принятыми Парламентом законами РК, например, о госслужбе; Бюджетным кодексом РК (ранее — Закон РК от 29 января 2002 года «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов»); от 21 декабря 1995 года «Об органах национальной безопасности»; «О Службе государственной охраны РК» от 3 октября 1995 года, с последующим развитием в президентских положениях, что также свидетельствует о совместной деятельности Главы государства и депутатов Парламента.
До 21 мая 2007 года правовой основой этих государственных органов являлся Конституционный закон РК о Президенте. Дополнение ст. 44 Конституции новым п.п. 5) устранило сложившиеся на практике отдельные правовые и организационные нестыковки между данными органами, Правительством и министерствами.
Руководство Главой государства отдельными принципиально значимыми областями через образуемые им структуры представляет собой один из компонентов президентской формы правления.
44.6. Данной нормой регламентированы полномочия Президента Республики, реализуемые им в рамках функции представительства Казахстана в международных отношениях посредством назначения на должности высшего звена дипломатической службы страны.
Выступая 3 июля 2017 года на встрече с главами дипломатических миссий и представительств международных организаций, аккредитованных в Казахстане, Н. А. Назарбаева отметил, что этот год является юбилейным для внешнеполитической сферы страны, поскольку 25 лет назад был подписан Указ Президента РК о создании казахстанской дипломатической службы.
«В первые годы Независимости мы не имели опыта взаимодействия с другими государствами, у Казахстана не было своей дипломатической службы. Остро чувствовался дефицит дипломатических кадров, — сказал Н.А. Назарбаев. — В короткие сроки был создан дипломатический корпус, мы стали иметь возможность направлять своих дипломатов в зарубежные страны. По истечении четверти века я могу заявить, что отечественная внешняя политика сформировалась».
Дипломатический корпус Казахстана отправляют исключительно ответственные функции. В их числе разработка концепции и основных направлений внешней политики Казахстана и представление соответствующих предложений Президенту Республики и Правительству; разработка для Президента Республики предложений по внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии страны и реализации международных инициатив Главы государства; реализация внешнеполитического курса Республики Казахстан, содействие осуществлению внешнеэкономической политики и укреплению международного авторитета Республики Казахстан; обеспечение дипломатическими средствами и методами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и нерушимости границ Республики Казахстан, ее политических, торгово-экономических и иных интересов во взаимоотношениях с другими государствами и на международной арене и другие функции.
Казахстанские дипломаты принимают участие в защите прав и интересов граждан и юридических лиц Республики Казахстан за рубежом; реализации дипломатическими средствами и методами усилий Республики Казахстан по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности; осуществлении дипломатических и консульских отношений Казахстана с иностранными государствами, международными организациями; координации международной деятельности других государственных органов в целях обеспечения проведения единых внешнеполитического, внешнеэкономического курса и инвестиционной политики Республики Казахстан в отношениях с иностранными государствами и международными организациями в порядке, утверждаемом Президентом страны; координации деятельности государственных органов и иных организаций в сфере официальной помощи развитию. Также дипломаты ведут все официальные дела с дипломатическими представительствами, представительствами международных организаций, а также консульскими учреждениями, аккредитованными в Республике Казахстан; анализируют политическое и социально-экономическое положения в мире, внешнюю и внутреннюю политику иностранных государств, деятельность международных организаций и обеспечивают центральные государственные органы необходимой информацией.
Предметом деятельности дипломатов выступает также разработка предложений по совершенствованию законодательства Республики Казахстан в области международных отношений, приведению его в соответствие с международно-правовыми обязательствами страны.
Органы и сотрудники дипломатической службы выполняют также иные ответственные функции и решают сложные задачи и (см. также комментарий к ст. 8 и п.п. 11) настоящей ст. Конституции).
Законом РК о дипломатической службе Главе государства предоставлены следующие полномочия: назначение и освобождение от должности Министра иностранных дел РК, чрезвычайных и полномочных послов, постоянных представителей Казахстана при международных организациях; определение порядка организации деятельности чрезвычайных и полномочных послов Республики Казахстан по совместительству и чрезвычайных и полномочных послов Республики Казахстан с местом дислокации в Республике Казахстан (ст. 9); по представлению Министра иностранных дел присвоение дипломатических рангов Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника I и II классов (ст. 11); утверждение Консульского устава РК (ст. 1) и некоторые другие.
Таким образом, при регламентации основных вопросов дипломатической службы Парламентом Республики посредством принятия закона, кадровые (и иные персональные) вопросы возложены на Главу государства.
44.7. В целях обеспечения самостоятельности и независимости ЦИК РК и Счетного комитета РК, вывода их из-под влияния различных групп давления, эффективного осуществления возложенной на них миссий, Конституцией РК установлено совместное участие Главы государства и Парламента в формировании ЦИК РК и Счетного комитета РК.
ЦИК РК в соответствии с Конституционным законом РК о выборах организует подготовку и проведение выборов Президента Республики и депутатов Мажилиса Парламента; руководит организацией и проведением выборов депутатов Сената Парламента; рассматривает вопрос о допуске политических партий к участию в выборах части депутатов Мажилиса Парламента, избираемых по партийным спискам; осуществляет руководство избирательными комиссиями по выборам Президента Республики и депутатов Парламента. ЦИК РК возглавляет единую систему избирательных комиссий страны; осуществляет контроль за исполнением законодательства о выборах, обеспечивает его единообразное применение; принимает в пределах своей компетенции решения, обязательные к исполнению на всей территории страны; осуществляет иные функции и полномочия (статьями 11, 12 Конституционного закона РК о выборах).
Счетный комитет РК является высшим органом государственного аудита и финансового контроля, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту РК. Он осуществляет в соответствии с Законом РК о госаудите и финконтроле внешний государственный аудит и финансовый контроль. В соответствии с Конституцией РК и указанным Законом Счетный комитет РК осуществляет аудит эффективности и аудит соответствия деятельности объектов государственного аудита по использованию средств республиканского бюджета и национальных ресурсов, а также выполняет ряд иных значимых для общества и государства функций и полномочий (ст. 12 данного Закона РК).
В течение 1995-2006 годов существовал иной порядок формирования ЦИК РК и Счетного комитета. Избрание и освобождение от должности Председателя, Заместителя председателя, секретаря и членов ЦИК РК в соответствии с п.п. 3 ст. 57 Конституции осуществлялось Мажилисом Парламента по представлению Президента Республики. Глава государства назначал на должность сроком на пять лет Председателя Счетного комитета РК. На этот же срок двух членов назначала каждая из Палат Парламента, и четырех членов — Правительство РК.
В ходе конституционной реформы 2007 года порядок формирования ЦИК РК и Счетного комитета РК был изменен. На пятилетний срок Председатель и два члена ЦИК РК назначаются Главой государства и по двое членов — Сенатом и Мажилисом Парламента. Председатель и два члена Счетного комитета РК назначаются Главой государства, по три члена — каждой из Палат Парламента (см. комментарий к ст. 57 Конституции).
Такой паритетный с позиций Главы государства и Парламента порядок в большей мере отвечает современным требованиям, особенно в условиях укрепления многопартийности, а лишение Правительства права на участие в формировании Счетного комитета РК — принципу единства и разделенности государственной власти в сфере контроля за правомерным и рациональным использованием финансовых ресурсов общества.
44.8. Законом РК от 10 марта 2017 г. п.п. 8) исключен.
Ранее в нем было закреплено полномочие Главы государства по утверждению государственных программ. Аналогичное правило включено в Конституционный закон РК о Правительстве, которое на основании п.п. 2) ст. 9 «по согласованию с Президентом Республики утверждает государственные программы, а также обеспечивает их исполнение». Конституционным законом РК от 15 июня 2017 г. о перераспределении полномочий ст. 10 Конституционного закона о Президенте дополнена п.п. 5-1) о том, что Глава государства «согласовывает государственные программы». Причем Правительство обязано получить мнение Главы государства, до утверждения документа (новая редакция п. 3 ст. 12 Конституционного закона РК о Правительстве).
Напомним, что государственная программа является одним из элементов Системы государственного планирования, документом общенационального, межотраслевого характера, определяющим стратегию, стратегические направления, цели, задачи и ожидаемые результаты развития определенной сферы деятельности с указанием необходимых ресурсов.
Указом Президента РК от 19 марта 2010 года № 957 утвержден Перечень госпрограмм, включающий 9 документов: Государственная программа инфраструктурного развития «Нұрлы жол» на 2015-2019 годы, Государственная программа индустриально-инновационного развитию Республики Казахстан на 2015-2019 годы, Государственная программа «Информационный Казахстан — 2020, Государственная программа по противодействию религиозному экстремизму и терроризму, Государственная программа развития здравоохранения Республики Казахстан «Денсаулык» на 2016-2019 годы, Государственная программа развития образования и науки Республики Казахстан на 2016-2019 годы, Государственная программа развития и функционирования языков в Республике Казахстан, Государственная программа развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2017-2021 годы.
В целом, созданная в соответствии с Указом Президента Республики от 18 июня 2009 года № 827 Система государственного планирования является одним из принципиальных достижений H.A. Назарбаева и имеет ключевое значение для управления страной. Она представляет собой комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды. Государственное планирование охватывает деятельность государственных органов, нацкомпаний и иных участников процесса развития страны, направленную на повышение уровня социально-экономического развития Казахстана, рост благосостояния граждан и укрепление безопасности страны.
По поручению Президента Республики был разработан и реализован ряд концепций (т.е. документов, которые отражают видение развития определенной сферы, отрасли, обоснование соответствующей государственной политики и включают основные принципы и общие подходы этой политики) и доктрин (в них определяются система воззрений, совокупность политических принципов по определенному вопросу). При этом концепции утверждаются или одобряются Президентом Республики или Правительством, а доктрины — Президентом Республики.
Практическое исполнение названного Указа Президента РК позволило выстроить эффективную организацию управления страной на основе единого планирования и впоследствии, с учетом полученного опыта, сформировать стабильные правила и нормы с их включением в принятый Парламентом Закон РК от 3 июля 2013 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам приведения их в соответствие с Системой государственного планирования Республики Казахстан».
Положительный эффект от четко организованного государственного планирования просматривается во всех сферах жизнедеятельности страны.
Наиболее последовательно, выверено и динамично, исходя из видения Президента Республики, развивается действующее право страны, являющееся одним из важнейших компонентов в общественном устройстве модернизирующегося Казахстана. Указом Президента Республики от 24 августа 2009 года № 858 была утверждена действующая в настоящее время Концепция правовой политики до 2020 года (Указом Президента РК от 16 января 2014 года № 731 в нее внесены изменения и дополнения в соответствии со Стратегией «Казахстан-2050). Она выступает основой для разработки соответствующих программ в области правовой политики государства, перспективных и ежегодных планов законопроектных работ Правительства Республики, проектов правовых актов Республики. Данная Концепция подготовлена в качестве преемницы Концепции правовой политики Республики Казахстан (Указ Президента Республики от 20 сентября 2002 года № 949). В свою очередь, началом формирования преемственной деятельности государства по утверждению современного казахстанского права на базе общепризнанных цивилизационных ценностей и национально-культурных особенностей общества стала «Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан», утвержденная Постановлением Президента Республики 12 февраля 1994 года № 1569.
Ранее в Конституционном законе РК о Президенте (п.п. 2) ст. 19) было закреплено, что Глава государства «определяет порядок разработки стратегических планов, республиканского бюджета и отчета о его исполнении, утверждает государственные программы и стратегические планы».
На основании данной нормы и Бюджетного кодекса РК Главой государства был детализирован ряд процедур разработки республиканского бюджета, подготовки отчета об исполнении главного финансового документа страны и деятельности Республиканской бюджетной комиссии. Указами Президента РК были утверждены «Правила разработки проекта республиканского бюджета» (от 26 августа 2009 года № 861), «Правила составления и представления годового отчета об исполнении республиканского бюджета» (от 16 сентября 2009 года № 871), Положение о Республиканской бюджетной комиссии и ее состав (соответственно, Указ от 1 апреля 2009 года № 780 и Распоряжение от 6 апреля 2005 года № 537), Стандарты государственного финансового контроля (от 7 апреля 2009 года № 788) и иные документы, действующие на стыке ветвей власти и сфер ведения госорганов.
Конституционным законом РК от 15 июня 2017 г. о перераспределении полномочий приведенный выше п.п. 2) ст. 19 изложен в следующей редакции: «вправе утверждать стратегические планы государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан».
Конституционным законом РК от 3 июля 2017 г. Правительству были переданы следующие полномочия Президента по регулированию экономических процессов (см. также комментарий к п.п. 21) настоящей статьи, а также к статье 66 Конституции).
44.9. Законом РК от 10 марта 2017 г. п.п. 9) исключен.
Установленное им полномочие Президента Республики по утверждению единой системы финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики, передано Правительству.
Определении единой системы финансирования и оплаты труда данной категории работников должно основываться на четком видении конституционных статусов государственных органов и государственных служащих, твердой воле по экономии средств государственного бюджета, за формирование и исполнение которого несет ответственность Правительство Казахстана. Поэтому ранее решение Президента Республики основывалось на представлении Премьер-Министра Республики. Теперь данное решение будет приниматься Правительством по согласованию с Президентом Республики1.
44.10. Только Президент Республики правомочен принять решение о проведении республиканского референдума в силу своего конституционного статуса Главы государства и конституционной роли народа — единственного источника государственной власти и главного субъекта конституционно-правовых отношений. Через республиканский референдум осуществляется непосредственное народовластие2.
Именно прямым волеизъявлением народа на республиканском референдуме принята действующая Конституция страны, в нее могут быть внесенные изменения и дополнения, решены другие важнейшие вопросы, включая разногласия между ветвями государственной власти и государственными органами (см. также комментарий к статьям 3 и 91 Конституции).
Наряду с Главой государства инициатива назначения референдума принадлежит Парламенту Республики и Правительству. Конституционным законом о республиканском референдуме предусмотрена также народная инициатива. Не менее чем двести тысяч граждан Республики, обладающие правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющие все области, столицу республики и города республиканского значения, могут обратиться с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики (статьями 11-16 Конституционного закона РК о республиканском референдуме).
По поступившей инициативе о назначении референдума Президент Республики принимает одно из следующих решений: 1) о назначении референдума; 2) о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию, принятия конституционного закона, закона или иного решения по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемым) в качестве предмета референдума, без его проведения; 3) об отклонении инициативы о назначении референдума.
Решение о назначении референдума выносится Главой государства путем издания указа, в котором устанавливаются: дата проведения референдума; формулировка выносимого (выносимых) на него вопроса (вопросов); решаются иные вопросы, связанные с проведением референдума.
Президент Республики с согласия инициаторов референдума до его проведения вправе уточнить формулировку вопроса (вопросов), выносимого (выносимых) на референдум, для более точного выражения волеизъявления его инициаторов. Указ Президента Республики о назначении референдума, тексты проектов Конституции, конституционного закона, закона, внесения в них изменений и дополнений публикуются в СМИ.
__________________
1 Соответственно, отменено в целом НПКС РК от 12 ноября 2001 года № 14/2 «Об официальном толковании подпункта 9) статьи 44 Конституции Республики Казахстан».
2 См. напр.: ПКС РК от 1 декабря 2003 года № 12, НПКС РК от 31 января 2011 года № 2.
Референдум проводится в срок не ранее одного и не позднее трех месяцев со дня принятия решения о его назначении. В исключительных случаях Главой государства могут быть установлены иные сроки проведения референдума.
В Республике Казахстан референдумы проводились дважды. 29 апреля 1995 года по инициативе Ассамблеи народа Казахстана решением референдума был продлен срок полномочий Президента РК. 30 августа 1995 года по инициативе H.A. Назарбаева на референдуме была принята действующая Конституция РК.
44.10-1. Законом РК от 10 марта 2017 г. ст. 44 дополнена п.п. 10-1), закрепившая следующее новое полномочие Президента Республики:
«10-1) в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства направляет обращение в Конституционный Совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики, о даче заключения в случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 91 Конституции Республики Казахстан;».
Данное дополнение Конституции имеет принципиально важное значение.
Во-первых, оно подтверждает общую стратегию развития страны в качестве демократического, светского, правового и социального государства, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. В системе методов государственного руководства политические средства постепенно заменяются на правовые, а в осуществлении контроля проверка целесообразности — на анализ конституционности (правомерности).
Во-вторых, его целевая направленность — защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности, суверенитета и целостности государства. Только в этих, конкретно перечисленных в конституционной норме случаях, Глава государства вправе обратиться в Конституционный Совет.
В-третьих, усилена защита Конституции и особо охраняемых ею, исключительно значимых для страны общенациональных ценностей. Теперь Президент Республики будет обращаться в Конституционный Совет на предмет дачи заключения в случае, предусмотренном п. 3 ст. 91 Конституции РК, то есть при внесении изменений и дополнений в Основной Закон.
В-четвертых, установлена дополнительная гарантия конституционности всей системы действующего права. В норме четко сказано о возможности инициирования Главой государства проверки на соответствие Основному Закону уже вступившего в силу закона или иного правового акта (в том числе, к примеру, постановления Правительства, которое отныне Президент Республики самостоятельно отменить не вправе). Ранее такая проверка проводилась только по обращениям судов и лишь в случае наличия усмотрения суда в том, что подлежащий применению по делу акт ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина (см. комментарий к ст. 78 Конституции).
В-пятых, осуществляя данное полномочие, Президент Республики может приостановить действие оспариваемого правового акта, за исключением конституционного закона, кодекса и закона. С одной стороны, такая мера способствует оперативности изменения ущербной правовой ситуации, с другой — создает гарантию для Парламента в качестве высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть.
В-шестых, введен дополнительный инструмент Главы государства по реализации его функций, закрепленных ст. 40 Конституции РК, а также усиливается роль Конституционного Совета в обеспечении конституционной законности. Следствием данных мер станет повышение ее уровня, защищенности и эффективности действия Основного Закона.
Соответствующие изменения Конституционным законом РК от 15 июня 2017 г. внесены в Конституционный закон РК о Конституционном Совете (см. также комментарий к статьям 71-74 Конституции).
44.11. Посредством заключения международного договора Республика Казахстан выражает согласие на вытекающие из него для страны обязательства. Поэтому на всех стадиях прохождения международного договора «от имени Республики Казахстан» необходима весьма ответственная, профессиональная, кропотливая и строго централизованная работа1. Она содержательно вписывается в функции Президента Республики — верховного представителя страны — определяющего основные направления внешней политики государства и представляющего Казахстан в международных отношениях (см. также комментарий к ст. 4 Конституции).
__________________
1 Более подробно см. НПКС РК от 5 ноября 2009 года № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов.
В соответствии со ст. 10 Закона РК о международных договорах Президент Республики вправе совершать все акты, относящиеся к заключению международных договоров, без дополнительных полномочий. Это означает, что Глава государства представляет Республику Казахстан, осуществляет действия по принятию текста международного договора или установлению его аутентичности; по подписанию международного договора; по выражению согласия Республики Казахстан на обязательность для нее международного договора; по совершению иного акта, относящегося к договору без каких-либо предварительных решений должностных лиц или компетентного органа Республики Казахстан. Все остальные должностные лица Республики Казахстан могут осуществлять данные действия по специальному уполномочию.
Статьей 8 настоящего Закона введено принципиальное правило: в отношении международных договоров, заключаемых от имени Республики Казахстан, решения о парафировании, принятии текстов и подписании международных договоров, а также о наделении полномочиями на совершение этих актов принимаются в виде соответствующего акта Президентом Республики. Подобный акт о подписании международного договора не принимается, если международный договор подписывается Президентом Республики или право на подписание этого международного договора делегируется Президентом Казахстана, в том числе в устной форме, другому должностному лицу непосредственно перед его подписанием.
Предложения о подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров и о присоединении к ним должны содержать следующие позиции: в зависимости от случая проекты соответствующих актов Президента Республики, Парламента и Правительства; обоснование целесообразности их подписания, ратификации, утверждения, принятия и присоединения к ним, включая определение соответствия проектов международных договоров законодательству и международным договорам РК; оценку возможных политических, правовых, финансово-экономических и иных последствий заключения международных договоров; результаты научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров, подлежащим ратификации, а также ряд других (в ст. 5 данного Закона приведено всего тринадцать позиций).
Предложения о подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров и о присоединении к ним от имени Республики Казахстан направляются Президенту Республики. Предварительно они согласовываются с заинтересованными в пределах их компетенции центральными государственными органами Республики Казахстан, а также с МИД РК.
В ст. 11 Закона РК о международных договорах установлен перечень подлежащих ратификации международных договоров. Международные договоры, предусматривающие проведение внутригосударственных процедур, не подлежащие ратификации, подписанные от имени Республики Казахстан, подлежат утверждению, принятию Президентом Республики.
Главе государства представляются предложения о присоединении к международным договорам от имени Республики Казахстан (ст. 16). Им принимаются решения о присоединении Республики Казахстан к международным договорам в отношении не подлежащих ратификации международных договоров, присоединение к которым осуществляется от имени Республики Казахстан (ст. 17).
Каждый действующий международный договор РК подлежит обязательному и добросовестному выполнению Казахстаном. Президент Республики и Правительство принимают меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Казахстан. Центральные государственные органы в пределах своей компетенции обеспечивают выполнение обязательств, принятых по международным договорам Республикой Казахстан. Общее наблюдение и контроль за выполнением международных договоров РК осуществляет МИД РК.
Данным Законом установлены процедуры внесения предложения и принятия решений о приостановлении действия или денонсации международных договоров (статьи 29 и 30).
Согласно комментируемой норме Конституции Президент Республики принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств.
Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты. Она подписывается главой направляющего государства и адресуется Президенту РК. В документе указывается имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между МИД РК и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия представлять интересы его государства в Казахстане; содержится просьба верить его действиям и словам.
Отзывная грамота направляется Президенту РК руководителем страны, дипломатический представитель которого отзывается. В отзывной грамоте Президент Казахстана уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя; в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Республикой Казахстан и представляемой данным дипломатом страной.
Указом Президента РК от 12 октября 2006 г. № 201 утвержден Государственный протокол Республики Казахстан, которым определен порядок вручения верительных грамот Главе государства (пункты 198-209). Принятие верительных грамот от послов иностранных государств, аккредитованных в Республике Казахстан по совместительству, Главой государства возложено на Государственного секретаря РК.
Ежегодно проводится встреча Президента Республики с главами дипломатических миссий иностранных государств и международных организаций.
44.12. В реализации многообразной деятельности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, защите Конституции, конституционного строя, суверенитета и независимости страны принимают участие государственные органы — Парламент, Правительство, Конституционный Совет, суды и прокуратура. Вместе с тем, лишь на Президента Республики выходят все рычаги и инструменты государственного руководства, включая силовые министерства, органы национальной безопасности, Вооруженные Силы РК.
Законом РК об обороне и Вооруженных Силах установлены полномочия Президента РК в области обороны (ст. 5).
Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РК, Глава государства: определяет основные направления военной политики Республики Казахстан; утверждает Военную доктрину РК, концепцию строительства и развития Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, а также концепции по вопросам военной безопасности и обороны; утверждает Правила применения Вооруженных Сил и Правила оперативного оборудования территории Республики Казахстан; утверждает план применения Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, план оперативного оборудования территории Республики Казахстан в интересах обороны, план строительства и развития Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, план обороны Республики Казахстан, директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РК, а также мобилизационный план государства; осуществляет общее руководство Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями; принимает решения о применении Вооруженных Сил для выполнения задач, предусмотренных п. 2 ст. 18 названного Закона, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики; вносит на рассмотрение совместного заседания палат Парламента предложение об использовании Вооруженных Сил для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; в случаях, предусмотренных Конституцией РК, вводит на всей территории Казахстана или в отдельных ее местностях чрезвычайное или военное положение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамедлительно информирует об этом Парламент Республики.
Президент Республики осуществляет строительство Вооруженных Сил: утверждает структуру, лимит штатной численности Вооруженных Сил; утверждает текст военной присяги, общевоинские уставы, правила прохождения воинской службы, воинские символы, образцы военной формы одежды и знаки различия Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
Глава государства регулирует и решает кадровые вопросы: присваивает высшие воинские звания; назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил; принимает решение о призыве граждан республики на срочную воинскую службу и увольнении в запас военнослужащих срочной службы, на воинскую службу по мобилизации, в военное время, а также о призыве военнообязанных на специальные сборы.
Указанный Закон оставляет открытым перечень полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РК. В соответствии с п.п. 14) он «осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан» (см. также комментарий к ст. 36 Конституции).
44.13., 44.14. и 44.15. Президент Республики наделен рядом полномочий по регулированию личного статуса конкретного человека: по осуществлению награждения государственными наградами; по решению вопросов гражданства Республики Казахстан, по предоставлению политического убежища; по осуществлению помилования. Во всех трех случаях Президент страны представляет Республику Казахстан и выступает от ее имени.
Удовлетворяя просьбу о принятии в гражданство Республики Казахстан, Президент тем самым порождает изменение статуса иностранца или лица без гражданства и возникновение у человека новых устойчивых политико-правовых отношений с Республикой Казахстан, появление новых прав, свобод и обязанностей.
Наделение именно Главы государства полномочиями в области личного статуса граждан не случайно. Действуя строго индивидуально, руководствуясь высшими интересами Казахстана и человека, принципами гуманности и справедливости, скрупулезно взвешивая все аргументы профессионалов и общественников, применяя общие для всех нормы закона (о государственных наградах, о гражданстве, УК РК), Президент Республики выносит окончательные решения в отношении судеб людей.
В соответствии с Законом РК от 12 декабря 1995 года «О государственных наградах Республики Казахстан» граждане в знак признания их заслуг перед Республикой, за плодотворную государственную, общественную, творческую деятельность, трудовые и ратные подвиги награждаются государственными наградами. Государственными наградами Республики Казахстан могут быть также награждены иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие заслуги перед Казахстаном.
Награждение государственными наградами осуществляется только Президентом Республики. Конституционный Совет подтвердил, что «право награждения государственными наградами Республики Казахстан принадлежит исключительно Президенту Республики Казахстан»1.
__________________
1 НПКС РК от 30 июня 1999 года № 10/2 «Об официальном толковании подпункта 13) статьи 44, статьи 53 и подпункта 4) статьи 54 Конституции Республики Казахстан»
Государственными наградами Республики Казахстан являются знаки высшей степени отличия — орден «Алтын Қыран», звания «Халық Қаһарманы», «Қазақстанның Еңбек Epi», a также другие ордена, медали, почетные звания и Почетная грамота Республики Казахстан (статусы конкретных наград определены статьями 8-30 названного Закона).
Наряду с осуществлением персональных награждений Президентом Республики:
утверждаются описание государственных наград, образцы книжек ордена «Алтын Қыран», «Халық Қаһарманы», «Қазақстанның Еңбек Epi», орденских книжек, удостоверений к медалям и о присвоении почетных званий, порядок представлений к государственным наградам и вручения их, другие документы и правила;
определяются кандидатуры для награждения орденом «Алтын Қыран». Представления к награждению иными государственными наградами вносятся Президенту Республики Парламентом, Правительством, министерствами, государственными комитетами, иными центральными и местными исполнительными органами, творческими союзами и другими организациями. Кандидатуры для награждения могут рассматриваться и выдвигаться трудовыми коллективами. Представления к награждению иностранных граждан производится МИД РК, другими министерствами и иными центральными исполнительными органами. Для предварительного рассмотрения и подготовки предложений по наградам при Президенте Республики функционирует Комиссия по государственным наградам. Состав Комиссии и Положение о ее деятельности утверждаются Президентом Республики;
производится лишение государственных наград Республики Казахстан в случае осуждения награжденного за преступление — по представлению суда на основании и в порядке, установленных законодательством. Лишение государственных наград Республики Казахстан влечет за собой возврат и документов к ним Президенту Республики Казахстан. Вместе с тем, гражданам, незаконно осужденным и реабилитированным полностью, по решению суда восстанавливаются на государственные награды Президентом Республики (статьи 40 и 41 Закона).
Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения соответствующего законопроекта вначале в Мажилисе, а затем в Сенате учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики.
Глава государства принимает решения о приеме в гражданство Республики Казахстан, сохранении и выходе из него, восстановлении в гражданстве Республики. «Гражданство Республики Казахстан приобретается и прекращается в соответствии с законом …», — закреплено в п. 1 ст. 10 Конституции. Таковым является Закон РК о гражданстве. В развитие ряда его норм Указом Главы государства от 10 октября 2006 года № 198 утверждено Положение о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РК, в котором нашли конкретизацию процедуры решения вопросов гражданства и получения политического убежища (см. также комментарий к ст. 10 Конституции).
Регламентируя личный статус гражданина, Президент Республики также осуществляет помилование граждан. В соответствии со ст. 78 УК РК, акт о помиловании индивидуально определенного лица, в отношении которого обвинительный приговор вступил в законную силу, а равно лица, отбывающего либо отбывшего на территории Республики Казахстан наказание, назначенное по приговору суда иностранного государства, издается Президентом РК. При помиловании лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такое лицо может быть освобождено от дополнительного вида наказания. С лица, отбывшего наказание или освобожденного от дальнейшего его отбывания, актом помилования может быть снята судимость.
В целях качественного отправления права помилования Указом Президента Республики от 5 июля 2006 года № 140 утверждено Положение о Комиссии по вопросам помилования при Президенте РК.
44.16. и 44.17. Практика демократий, особенно в странах, пребывающих в состоянии политической модернизации, дает немало примеров, подтверждающих следующий общий вывод. На кризисных этапах, грозящих массовыми нарушениями Конституции, прав и свобод граждан, на первый план выходит единоличный лидер-президент. Именно пользующийся доверием своего народа глава государства вправе при определенных условиях с соблюдением конституционных процедур, пользуясь точной формулировкой французских государствоведов, устанавливать «диктатуру общественного спасения». Такой подход проистекает из положения п. 3 ст. 3 Конституции РК.
Конституцией закреплены правомочия Президента Республики по введению в целом по стране или в отдельных местностях чрезвычайного либо военного положения, исчерпывающим образом регламентированы основания принятия этого решения. Подчеркнем, что Главой государства чрезвычайное положение может быть введено после предварительных официальных консультаций с Премьер-Министром (исполнительной ветвью власти) и председателями Палат Парламента Республики (законодательной ветвью власти) и с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики. Военное положение, в силу необходимости моментального реагирования, Главой государства вводится самостоятельно, однако с незамедлительным информированием Парламента.
Правовое регулирование этих отношений детализировано в Законе РК о чрезвычайном положении, которым установлены основания, сроки, порядок введения и действия чрезвычайного положения на всей территории Республики Казахстан или в отдельных ее местностях, правовой режим чрезвычайной ситуации социального характера; в Законе РК о военном положении, регулирующим правовые отношения граждан Республики Казахстан и других лиц, проживающих на территории Республики Казахстан, а также государственных органов, органов военного управления и организаций независимо от форм собственности в период военного положения.
Целями введения этих двух особых правовых режимов деятельности государственных органов и организаций являются следующие: чрезвычайного положения — устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Республики Казахстан; военного положения — создание условий для предотвращения или отражения агрессии против Республики Казахстан.
Законами уточняются и конкретизируются названные в комментируемых нормах Конституции основания и обстоятельства введения чрезвычайного или военного положения, содержание соответствующих указов Президента Республики, создание специальных государственных органов управления, сроки (период), гарантии прав и ответственность физических и юридических лиц, особенности компетенции и деятельности отдельных государственных органов. Главе государства, осуществляющему в данных условиях «диктатуру общественного спасения», предоставлено право в рамках установленных Конституцией и законами порядке самостоятельно избирать подлежащие применению основные меры и временные ограничения (меры военного положения) вплоть до использования Вооруженных Сил. Все они должны быть перечислены в указе о введении чрезвычайного либо военного положения.
44.18. Законом РК от 10 марта 2017 г. данный подпункт изложен в следующей редакции: «18) формирует подчиненную ему Службу государственной охраны;». Ранее поименованные в комментируемой норме Конституции и действовавшие ранее Служба охраны Президента РК и Республиканская гвардия имели много общих черт: обладали статусом непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Республики специального государственного органа, относящегося к силам обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан; являлись воинскими формированиями; их задачи и функции в целом были связаны с осуществлением охранных мероприятий вне зависимости от «властной принадлежности» должностных лиц и объектов; правовую основу деятельности составляли Конституция, законы, и утвержденные Главой государства положения.
Данные обстоятельства, а также опыт их деятельности послужили основанием для принятия Главой государства решения о создании Службы государственной охраны Республики Казахстан.
Действовавший Закон РК от 3 октября 1995 г. «О Службе охраны Президента Республики Казахстан» подвергся изменениям и дополнениям. Он переименован в Закон «О Службе государственной охраны Республики Казахстан», по всему тексту Закона название «Служба охраны Президента Республики Казахстан» заменено на «Служба государственной охраны Республики Казахстан», а также дополнен рядом новых норм.
В статье 1 данного Закона РК Служба государственной охраны РК определена в качестве непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Республики специального государственного органа, относящегося к силам обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан, выполняющего функции Службы охраны Президента РК и Республиканской гвардии РК и осуществляющего в пределах установленной законодательством Республики Казахстан компетенции охранные мероприятия по обеспечению безопасности охраняемых лиц и объектов.
Президентом Республики утверждено Положение о Службе государственной охраны.
Таким образом, Служба государственной охраны восприняла предназначение и функции действовавших ранее двух государственных органов, сохранив общие организационно-правовые основы.
Соответственно, Закон от 5 декабря 1995 г. «О Республиканской гвардии Республики Казахстан» с 1 января 2015 года утратил силу.
Ныне, согласно пункту 1 статьи 31 Конституционного закона РК о Президенте (в редакции Конституционного закона РК от 15 июня 2017 года) «1. Охрана Президента Республики возлагается на соответствующее подразделение Службы государственной охраны».
44.19. Необходимость эффективного исполнения функций и полномочий Президента Республики требует качественной деятельности институционального механизма содействия Главе государства. Такими инструментами формирования и проведения политики, разработки проектов и реализации принятых решений, обеспечения президентского контроля и взаимодействия Президента Республики с иными государственными органами и субъектами гражданского общества, главами иностранных государств и руководителями международных организаций выступают соответствующие должностные лица и государственные органы.
Государственный секретарь РК и Администрация Президента имеют конституционный статус, непосредственно поименованы в Основном Законе.
Государственный секретарь РК является должностным лицом Республики Казахстан, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом Республики, и осуществляет свою деятельность под непосредственным руководством Главы государства, ему подотчетен и подконтролен.
Правовую основу деятельности Государственного секретаря РК составляют Конституция, законы, Указ Президента РК от 13 августа 2007 года № 379 «О статусе и полномочиях Государственного секретаря Республики Казахстан» (с изменениями, внесенными указами Президента РК от 18 апреля 2014 года № 806; от 18 ноября 2014 года № 960; от 5 мая 2017 года № 471) и иные акты Президента Республики.
Государственный секретарь РК осуществляет следующие полномочия: 1) вырабатывает для Президента Республики предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики; 2) по поручению Главы государства представляет его интересы: в отношениях с Парламентом и его палатами, другими государственными органами, общественными объединениями; в международных отношениях; 3) координирует деятельность: по вопросам социально-гуманитарного развития, семейно-демографической политики, культуры, физической культуры и спорта; консультативно-совещательных органов при Главе государства: Комиссии по правам человека, Комиссии по вопросам противодействия коррупции; Комиссии по государственным наградам; Комиссии по присуждению Государственной премии мира и прогресса Первого Президента РК — Елбасы, Республиканской комиссии по государственным символам; Республиканской комиссии по подготовке кадров за рубежом; Национальной комиссии по делам женщин и семейно-демографической политике; Ассамблеи народа Казахстана; 4) принимает верительные грамоты от послов иностранных государств, аккредитованных в Республике Казахстан по совместительству; 5) осуществляет иные полномочия в соответствии с поручениями Президента Республики.
В целях реализации полномочий Государственный секретарь РК вправе: издавать распоряжения; давать поручения центральным и местным исполнительным органам; присутствовать на заседаниях Парламента и его палат, Правительства, консультативно-совещательных органов при Главе государства; запрашивать и получать необходимую информацию, документы и другие материалы от государственных органов и должностных лиц по вопросам, относящимся к его компетенции; создавать межведомственные рабочие группы для разработки проектов актов Президента Республики по вопросам, входящим в его компетенцию, а также для решения иных задач, поставленных Главой государства. Организационно-правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Государственного секретаря осуществляется Администрацией Президента.
Предметы ведения Государственного секретаря нередко меняются Президентом Республики в связи с необходимостью концентрации его внимания на тех или иных конкретных участках эволюции страны.
Более того, Главой государства дважды проводилось совмещение должностей Государственного секретаря и Министра иностранных дел: «О назначении Саудабаева К.Б. Государственным секретарем Республики Казахстан — Министром иностранных дел Республики Казахстан» (Указ от 4 сентября 2009 года № 865) и «О назначении Токаева К.К. Государственным секретарем Республики Казахстан — Министром иностранных дел Республики Казахстан» (Указ от 29 января 2002 года № 775).
Администрация Президента является государственным органом, формируемым Президентом Республики, непосредственно ему подчиненным и подотчетным. Администрация — юридическое лицо в организационно-правовой форме государственного учреждения. Структура и штатная численность Администрации определяются Президентом Республики.
В развитие нормы п.п. 19) Конституции статьей 32 Конституционного закона РК о Президенте определено, что Администрация Президента Республики выступает государственным органом, на который возлагается: 1) обеспечение деятельности Президента Республики; 2) своевременное и полное информирование Президента Республики о положении дел в стране; 3) безусловное и исчерпывающее выполнение решений Президента Республики и контроль за их исполнением; 4) осуществление иных полномочий, устанавливаемых Главой государства.
Указом Президента РК от 11 марта 2008 года № 552 утверждено действующее «Положение об Администрации Президента Республики Казахстан» (в редакции Указа от 28 декабря 2010 года № 1129, в которое, исходя из конкретных условий и видения Главы государства вносились изменения и дополнения указами от 8 апреля 2012 года № 295, от 29 августа 2014 года № 900, от 23 декабря 2015 года № 137, от 5 октября 2016 года № 349 и от 5 мая 2017 года № 471).
Миссией Администрации является качественное и своевременное информационно-аналитическое, правовое, протокольно-организационное, документационное и иное обеспечение деятельности Президента Республики. Соответственно определены: 1) обеспечение реализации полномочий Президента; 2) обеспечение деятельности Государственного секретаря РК, Ассамблеи народа Казахстана и консультативно-совещательных органов при Президенте; 3) иные задачи, установленные законодательством Республики Казахстан и (или) определяемые Президентом. Исходя из миссии Администрации и ее задач, в третьем разделе Положения определены ее функции в перечисленных сферах.
Администрацию возглавляет Руководитель Администрации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Республики, работающий под его непосредственным руководством.
В состав Администрации кроме Руководителя Администрации также входят Секретарь Совета Безопасности РК, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента Республики, начальник Канцелярии Президента Республики, советники Президента Республики, руководители структурных подразделений и иные сотрудники Администрации.
Положением определены права и обязанности каждого из сотрудников, которые являются государственными служащими, наделенными полномочиями по решению задач, стоящих перед Администрацией.
Для реализации функций Администрации предоставлены определенные права: давать поручения перечисленным в Положении государственным органам (при этом введены соответствующие гарантии, например, поручения Верховному Суду РК, Генеральной прокуратуре РК, КНБ РК, Агентству по делам государственной службы и противодействию коррупции могут быть даны только по вопросам, не связанным соответственно с отправлением правосудия, осуществлением функций уголовного преследования, дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности); запрашивать и получать необходимую информацию, документы и иные материалы от государственных органов и должностных лиц; координировать и контролировать деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц, организовывать соответствующие проверки исполнения актов и поручений Главы государства и его Администрации, в том числе на предмет соответствия акимов и иных должностных лиц государства Конституции, законам и актам Президента Республики; требовать устранения выявленных нарушений и недостатков в ходе исполнения законов Республики, актов и поручений Главы государства; разрабатывать рекомендации по устранению выявленных нарушений, фактов несоблюдения законов, актов Президента Республики и неисполнения его поручений; заслушивать устные и истребовать письменные объяснения соответствующих должностных лиц; систематически докладывать Президенту Республики о результатах проводимых Администрацией проверок.
Причем данные полномочия строго распределены по должностям между Руководителем АП РК, его заместителями, Секретарем Совета Безопасности РК, Председателем ВСС РК, помощниками Президента, начальником Канцелярии Президента Республики, советниками Главы государства, руководителями структурных подразделений АП РК, государственных инспекторов АП РК.
Контроль за деятельностью Администрации осуществляет Президент Республики.
Финансовое, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности Главы государства и ряда других должностных лиц государственных органов возложено на Управление делами Президента Республики (ст. 30 Конституционного закона РК о Президенте).
К инструментам власти Главы государства относятся и иные институты (см. также комментарий к пунктам 5), 18) и 20) настоящей статьи Конституции).
44.20. Ранее данный подпункт регламентировал полномочие Президента Республики по образованию только консультативно-совещательных органов. После изменения Законом РК от 21 мая 2007 года статуса АНК и ВСС, в сферу его регулирования включены также учреждения и организации при Президенте Республики.
Общим предназначением консультативно-совещательных органов, учреждений и организаций при Президенте Республики, которое закреплено ст. 33 Конституционного закона РК о Президенте, является то, что они образуются в целях осуществления конституционных полномочий Президента Республики и обеспечения его деятельности. Единоличный статус и персональная ответственность казахстанского Главы государства, а также размещение указанной ст. 33 в главе V «Обеспечение деятельности Президента Республики Казахстан» названного Конституционного закона, позволяют видеть в этих органах только инструменты содействия Главе государства, но, ни в коей мере, не самостоятельные органы, которые реализуют полномочия Президента Республики или, тем более, обязывают его совершать какие-то действия посредством давления «большинством голосов», или институты контроля за Главой государства.
В отношении консультативно-совещательных органов, учреждений и организаций при Президенте Республики Глава государства наделен следующими полномочиями: определяет состав Совета Безопасности и иных консультативно-совещательных органов, а также АНК, ВСС, образует иные учреждения и организации при Президенте Республики; назначает руководящих должностных лиц консультативно-совещательных органов, АНК, ВСС, иных учреждений и организаций при Президенте Республики; утверждает положения о Совете Безопасности и иных консультативно-совещательных органах, об АНК, иных учреждениях и организациях при Президенте Республики; ежеквартально заслушивает отчеты Секретаря Совета Безопасности и руководящих должностных лиц иных консультативно-совещательных органов о работе этих органов, а также отчеты Председателя ВСС.
Президентом Республики сформирована система консультативно-совещательных органов, позволяющих верховной власти выявлять интересы и потребности различных институтов гражданского общества; обеспечивать связь с политическими партиями, НПО, СМИ и гражданами; привлекать к разработке проектов важнейших решений Главы государства представителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также специалистов требуемого профиля; согласовывать деятельность различных органов и обеспечивать контроль за исполнением изданных актов.
При Президенте Республики действуют следующие комиссии: Комиссия по правам человека; Национальная комиссия по делам женщин и семейно-демографической политике; Комиссия по присуждению званий лауреатов премии Президента Республики «Алтын сапа» и званий дипломантов республиканского конкурса-выставки «Лучший товар Казахстана»; Комиссия по присуждению Государственной премии Республики Казахстан в области науки и техники; Комиссия по присуждению Государственной премии Республики Казахстан в области литературы и искусства; Комиссия по высшим воинским и иным званиям, классным чинам; Комиссия по присуждению государственной премии мира и прогресса Первого Президента — Елбасы; Комиссия по государственным наградам при Президенте Республики Казахстан; Республиканская комиссия по подготовке кадров за рубежом; Комиссия по вопросам модернизации экономики Республики Казахстан; Национальная комиссия по модернизации; Республиканская комиссия по вопросам государственных символов и геральдики ведомственных и иных, приравненных к ним, наград; Комиссия по вопросам гражданства; Комиссия по вопросам противодействия коррупции; Комиссия по вопросам помилования; а также Комиссия по вопросам нераспространения оружия массового уничтожения при Президенте Республики Казахстан.
При Президенте Республики функционируют следующие советы: Архитектурный совет столицы; Нефтегазовый совет; Совет Безопасности РК; Совет иностранных инвесторов; Совет по молодежной политике; Совет по финансовой стабильности и развитию финансового рынка; Совет по управлению национальным фондом; Совет национальных инвесторов и Совет по правовой политике.
Полномочия, установленные подпунктами 13), 14) и 15) ст. 44 Конституции, Президент Республики осуществляет после предварительного рассмотрения соответствующих вопросов Комиссией по государственным наградам при Президенте РК, либо Комиссией по вопросам помилования при Президенте РК или Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РК.
Над проектом Конституции РК 1995 года работал Экспертно-консультативный совет. Конституционная реформа 2007 года была осуществлена по результатам деятельности Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан при Президенте Республики и ее предшественницы — Национальной комиссии по вопросам демократии и гражданского общества.
В настоящее время единственным консультативно-совещательным органом при Президенте Республики, непосредственно поименованным в Конституции, является Совет Безопасности РК.
В Законе РК о национальной безопасности содержатся нормы, посвященные Совету Безопасности. Так, в ст. 10 в числе полномочий Президента Республики закреплено, что Глава государства образует и возглавляет Совет Безопасности, определяет его задачи и полномочия.
Статья 11 именуется «Полномочия Совета Безопасности Республики Казахстан» и состоит из двух пунктов: 1. Совет Безопасности Республики Казахстан является консультативно-совещательным органом при Президенте Республики; 2. Полномочия, организация и порядок деятельности Совета Безопасности определяются Президентом Республики.
Указом Президента РК от 20 марта 1999 года № 88 утверждено Положение «О Совете Безопасности Республики Казахстан» (с изменениями, внесенными Указами Президента РК от 6 июня 2006 года № 131; от 21 января 2009 № 728; от 22 сентября 2010 № 1066; от 22 июля 2011 № 124; от 13 июля 2012 № 355; от 29 августа 2014 года № 900 и от 29 декабря 2015 года№ 158).
Совет Безопасности РК в соответствии с п. п. 20) ст. 44 Конституции является консультативно-совещательным органом, образуемым Президентом Республики для выработки решений и содействия реализации Главой государства полномочий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности, сохранению государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Казахстан, поддержанию социально-политической стабильности в стране, защите конституционных прав и свобод граждан.
Основными задачами Совета Безопасности являются определение основных направлений защиты национальных интересов, выявление, анализ, оценка и прогнозирование угроз национальной безопасности, выбор средств и методов по обеспечению национальной безопасности страны; разработка основных направлений государственной политики в области обеспечения национальной безопасности страны; внесение предложений и рекомендаций Президенту Республики для принятия решений по вопросам внутренней, внешней и военной политики в области обеспечения национальной безопасности и мерам по реализации этих решений, а также по повышению эффективности деятельности государственных органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства, а также подготовка рекомендаций по заключению, исполнению и денонсации международных договоров Республики Казахстан, затрагивающих национальные интересы.
Председателем Совета Безопасности является Президент Республики. Совет Безопасности формируется Президентом Республики и состоит из постоянных членов и членов Совета Безопасности. Постоянными членами Совета Безопасности по должности являются: Премьер-Министр, Государственный секретарь, Руководитель АП РК, помощник Президента — Секретарь Совета Безопасности, Председатель КНБ РК, Министр иностранных дел РК и Министр обороны РК. Членами Совета Безопасности по должности являются: Председатели Мажилиса и Сената Парламента, Генеральный Прокурор, Министр внутренних дел, Директор Службы внешней разведки «Сырбар», первый заместитель Министра обороны — Начальник штаба Вооруженных Сил РК. При необходимости, Президент Республики может дополнительно назначить членами Совета Безопасности иных должностных лиц по представлению Руководителя АП РК с учетом предложений помощника Президента — Секретаря Совета Безопасности.
Нормами, объединенными в разделах V Положения, определяется порядок работы Совета Безопасности и обеспечения его деятельности, VI — полномочия Секретаря Совета Безопасности.
Решения Совета Безопасности принимаются простым большинством голосов от общего количества участвующих в заседании постоянных членов и членов Совета Безопасности, являются обязательными к исполнению государственными органами. В случае необходимости решения Совета Безопасности могут реализовываться актами Президента Республики или Правительства. Важнейшие вопросы предварительно обсуждаются на рабочих совещаниях, которые проводятся под руководством помощника Президента — Секретаря Совета Безопасности.
Вторая часть предложения п.п. 20) ст. 44 Конституции, начинающаяся со слов «а также» имеет принципиальное значение.
Законом РК от 21 мая 2007 г. изменен статус двух ранее консультативно-совещательных органов — Ассамблеи народа Казахстана и Высшего судебного совета РК.
Резко усилена роль АНК. Будучи непосредственно поименованной в п.п. 20) ст. 44 Конституции, она возвышена на конституционный уровень.
АНК была образована Указом Президента Республики от 1 марта 1995 года в качестве консультативно-совещательного органа при Главе государства. С того времени она превратилась в один из главных институтов развивающейся казахстанской демократии. Аналогов АНК нет ни в одной зарубежной стране1.
__________________
1 Более подробно см., напр., Нурсултан Назарбаев: идея мира и общественного согласия/Е.Л. Тугжанов, A.A. Абдакимов, Н.П. Калашникова, В.Г. Коченов, С.В. Селиверстов, A.M. Али, Н.Ж. Шаймерденов. — Астана: «Жасыл Орда», 2014; Ассамблея народа Казахстана в истории страны /Под общ. ред. заместителя Председателя АНК, д-ра полит, наук Е.Л. Тугжанова — Алматы, «КАЗакпарат», 2015.
Деятельность АНК направлена на решение без преувеличения жизненных задач казахстанского полиэтнического общества: формирование и распространение идей духовного единства, укрепление и сохранение дружбы между народами и межэтнического согласия; предупреждение негативных тенденций в сфере межэтнических отношений посредством создания единой системы взаимодействия АНК с государственными органами и общественными объединениями; организация работы по анализу ситуации в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений, выработка на их основе практических рекомендаций, обеспечивающих консолидацию общества; содействие обеспечению учета многообразных национальных интересов в проводимой государством национальной политике; поддержка национальных СМИ и театров, народного творчества; создание программ и проектов по укреплению межэтнических отношений, гражданского мира и согласия.
В поздравлении Главы государства с 20-летием Ассамблеи народа Казахстана Президент Республики — Елбасы высказал следующую оценку АНК. «Ассамблея народа Казахстана — это главный и прочный фундамент мира, согласия и дружбы всех этносов, живущих на благословенной земле нашей Родины. Она сыграла важнейшую роль в истории становления и укреплении Независимости, всенародном принятии Конституции Республики Казахстан, проведении глубоких реформ экономики, масштабных преобразований социальных и политических основ нашего общества. Ассамблея народа Казахстана стала вечной хранительницей единства нашего многонационального народа. Она утверждает в сознании казахстанцев великие общие ценности — единство, стабильность, толерантность, всеобщий труд, патриотизм. Своей кропотливой повседневной работой она формирует у граждан страны высокую ответственность и гордость за нашу вечную Родину — Мэңгілік Ел, за нашу общую принадлежность к уникальной и дружной семье казахстанцев»1.
__________________
1 Казахстанская правда, 2015, 3 марта.
За прошедшие годы Президентом Республики неоднократно предпринимались действенные меры по повышению авторитета и эффективности деятельности Ассамблеи. Указом Президента Республики от 26 апреля 2002 года были утверждены «Стратегия Ассамблеи народов Казахстана» и Положение об Ассамблее.
Между тем формирование казахстанской идентичности, участие АНК в процессах демократизации общества и совершенствование ее как института межэтнических отношений потребовало дополнительной мобилизации государственных и общественных ресурсов. 23 апреля 2005 года Глава государства издает еще один Указ «Об укреплении института Ассамблеи народов Казахстана». Расширены функции и полномочия АНК за счет обеспечения ею гармонизации межэтнических отношений, укрепления толерантности и доверия в отношениях между представителями различных этносов; интеграции усилий этнокультурных объединений для достижения поставленных целей. Исходя из данного Указа, осуществлено закрепление прав и обязанностей членов АНК и малых ассамблей, повышение статуса рабочих органов АНК и малых ассамблей.
В 2007 году Ассамблея народов Казахстана получила конституционный статус и была переименована в Ассамблею народа Казахстана.
В развитие данной конституционной новеллы впервые Парламентом принят и 20 октября 2008 года Президентом РК страны подписан Закон «Об Ассамблее народа Казахстана», которым определен статус, порядок формирования и организация работы АНК, направленные на реализацию государственной национальной политики, обеспечение общественно-политической стабильности в Республике Казахстан и повышение эффективности взаимодействия государственных органов и гражданских институтов общества в сфере межэтнических отношений.
В данном Законе АНК была определена учреждением без образования юридического лица, образуемым Президентом Республики, способствующим разработке и реализации государственной национальной политики. Она осуществляет свою деятельность на всей территории Казахстана.
АНК координирует деятельность региональных ассамблей, которые также по статусу являются учреждениями без образования юридического лица при акимах областей (города республиканского значения, столицы).
Целью АНК являлось обеспечение межэтнического согласия в Казахстане в процессе формирования казахстанской гражданской идентичности и конкурентоспособной нации на основе казахстанского патриотизма, гражданской и духовно-культурной общности народа Казахстана при консолидирующей роли казахского народа.
Основными задачами АНК согласно ст. 4 вышеназванного Закона выступали: обеспечение эффективного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере межэтнических отношений, создание благоприятных условий для дальнейшего укрепления межэтнического согласия и толерантности в обществе; укрепление единства народа, поддержка и развитие общественного консенсуса по основополагающим ценностям казахстанского общества; оказание содействия государственным органам в противодействии проявлениям экстремизма и радикализма в обществе и стремлениям, направленным на ущемление прав и свобод человека и гражданина; формирование политико-правовой культуры граждан, опирающейся на демократические нормы; обеспечение интеграции усилий этнокультурных и иных общественных объединений для достижения цели и задач АНК; возрождение, сохранение и развитие национальных культур, языков и традиций народа Казахстана.
Принципами деятельности АНК (ст. 5) являются: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) приоритет интересов народа и государства; 3) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений или по любым иным обстоятельствам; 4) равноправие и персональная ответственность членов АНК за деятельность в ее составе; 5) гласность. Ст. 6 регламентированы основные направления деятельности АНК (таковых всего пятнадцать, причем их перечень оставлен открытым: «16) иная деятельность, содействующая межэтническому согласию и не противоречащая законодательству Республики Казахстан»).
В отношении АНК Президент Республики обладает следующими полномочиями: 1) образует и реорганизует АНК; 2) определяет направления деятельности АНК; 3) назначает и освобождает от должности руководящих должностных лиц АНК; 4) созывает Сессию АНК; 5) осуществляет иную деятельность в соответствии с Конституцией и законами Республики. Первому Президенту Республики Казахстан — Елбасы принадлежит право пожизненно возглавлять Ассамблею народа Казахстана.
Во второй главе Закона объединены статьи, устанавливающие структуру и органы управления АНК, членство в АНК, полномочия членов АНК, порядок прекращения полномочий члена АНК и депутата Мажилиса Парламента, избранного АНК. Третья глава посвящена источникам финансирования деятельности АНК и ассамблей областей (города республиканского значения, столицы).
Состав АНК формируется ее Председателем из числа представителей государственных органов, этнокультурных и других общественных объединений, а также иных лиц, с учетом их авторитета среди населения и общественно-политической активности.
Структура Ассамблеи имеет две составляющие — государственную и общественную. Высшим органом является сессия, которая проходит под председательством Президента страны. Все ее решения являются обязательными для рассмотрения, как государственными органами, так и институтами гражданского общества.
Механизм управления межэтническими отношениями встроен в структуру исполнительной вертикали государственной системы управления. Рабочий орган АНК — Секретариат входит в состав АП РК. Секретариаты Ассамблеи областей, гг. Астаны и Алматы входят в структуру областных акиматов.
В целом Ассамблея консолидирует более 1330 этнокультурных объединений, руководители которых входят в ее состав, а также в состав региональных ассамблей. Именно в этом русле происходит постепенный процесс интеграции этнокультурных объединений, как носителей определенных особых групповых интересов, в общественную жизнь республики, в субъектов государственно-правовых отношений1.
__________________
1 Более подробно см.: Этнокультурные объединения // Электронная база данных этнокультурных объединений. Официальный сайт Ассамблеи народа Казахстана: http://www.assembly.kz. См. также: Народ Казахстан: Энциклопедия /ред. Ж.Н. Тойбаева. — Алматы «Қазақ энциклопедиясы, 2016.
Конституционная реформа 2007 г. закрепила авторитет и политический вес Ассамблеи. Она стала полноценным конституционным органом и получила право избирать 9 депутатов в Мажилис Парламента РК.
Тем самым обеспечено гарантированное представительство Ассамблеи в Мажилисе Парламента РК, где реализуется право законодательной инициативы, а депутатская группа АНК стала выполнять роль механизма межпартийного сотрудничества.
Важно подчеркнуть, что депутаты от Ассамблеи выступают не как представители отдельных этносов. Они выражают интересы всей совокупности этнических групп.
Сегодня инфраструктура АНК включает свыше 1300 этнокультурных объединений по всей стране, 192 этнопросветительских комплекса. Под эгидой АНК работает 52 этнокультурных СМИ на 15 языках этносов Казахстана.
Во всех регионах функционирует 39 Домов Дружбы, которые являются своеобразными центрами социальных инициатив и общественного согласия, ресурсного и методического обеспечения этнокультурных объединений, местом проведения культурно-массовых мероприятий и реализации приоритетных социальных проектов, организации работы воскресных школ по изучению государственного и английского, а также языков этносов.
В рамках поручения Президента создано 2866 советов общественного согласия АНК всех регионах страны и на всех уровнях вплоть до сельских округов, а также на крупных предприятиях.
Практика показала огромную социальную потребность общества в деятельности этих Советов.
Они стали всеобъемлющей диалоговой площадкой государства и общества по решению актуальных социальных и других проблем населения в любых возможных форматах.
При Ассамблее важную воспитательную функцию выполняют 2141 советов матерей.
Создано 16 кабинетов и 13 центров медиации во всех регионах. Их работа направлена на содействие в урегулировании различных конфликтных ситуаций и споров в досудебном порядке.
В широкую гражданскую сеть АНК входит ряд таких специализированных общественных структур: Научно-экспертный совет АНК; Клуб журналистов и экспертов по вопросам межэтнических отношений при АНК; Ассоциация кафедр АНК; ОФ «Фонд АНК»; Ассоциация предпринимателей АНК и др.
Научно-экспертный совет АНК действует с 2009 года, в его составе 35 докторов и 10 кандидатов наук, 8 общественных деятелей.
Во всех регионах созданы 16 научно-экспертных групп, в составе 183 человек, включая 52 докторов и 73 кандидатов наук.
В Ассоциацию кафедр АНК входит 22 кафедры и центры, созданные на базе ведущих вузов страны.
Создан Центр по изучению межэтнических и межконфессиональных отношений в Академии государственного управления при Президенте РК.
Силами наших ученых систематизированы и научно обоснованы термины и понятия сферы межэтнических отношений казахстанской политики и практики, обеспечивается научно-экспертное сопровождение реформ по направлению «Идентичность и единство».
Только в 2016 году, в рамках Года АНК, было проведено 2 крупных социологических исследования по вопросам казахстанской идентичности и единства, продвижения общенациональной идеи «Мәңгілік Ел».
По поручению Главы государства изданы книги «Ассамблея народа Казахстана: история двух десятилетий» и «Ассамблея народа Казахстана в истории страны». По линии Научно-экспертного совета также изданы 12 научных работ на 3-х языках (казахском, русском и английском). В регионах проведено 28 комплексных исследований, издано 18 монографий, 10 учебников и пособий, подготовлено 29 методических разработок, опубликовано 123 статьи. Проведено 4 международных научно-практических конференций высокого уровня.
Сложилась устойчивая практика деятельности АНК. Каждая из сессий — это событие в жизни казахстанцев, ведь на них анализируются злободневные проблемы жизни государства, принимаются судьбоносные решения. Содержащиеся в них рекомендации и предложения по государственной национальной политике, направленные государственным органам и должностным лицам, подлежат обязательному рассмотрению. В силу их особой важности по завершении сессии, как правило, специальным правительственным постановлением определяются конкретные меры по практическому исполнению принятых решений.
В апреле 2010 года Глава государства одобрил Доктрину национального единства Казахстана. 7 сентября 2011 года Указом Президента РК № 149 было утверждено новое Положение об АНК.
Уже трижды — в 2007, 2012 и 2016 годах — Ассамблеей проводились выборы девяти депутатов Мажилиса Парламента. Действует парламентская депутатская группа «Ассамблея народа Казахстана» из мажилисменов, представителей всех партийных фракций, основную часть которой составили депутаты, избранные от АНК. Она играет роль механизма организации межпартийного сотрудничества в Парламенте по вопросам, требующим общенационального консенсуса, независимо от политических взглядов и предпочтений (независимость, единство народа, общность ценностей, общественное согласие).
Исходя из положений Стратегии «Казахстан-2050» с учетом наработанного опыта, высказанных на сессиях АНК предложений Президент Республики Указом от 18 апреля 2013 года № 552 утвердил Концепцию развития Ассамблеи народа Казахстана (до 2020 года).
Эффективный ресурс дальнейшего совершенствования государственной политики в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений заложен в ее научной составляющей, для реализации которой в 2009 году создан Научно-экспертный совет. Его рабочий орган — Центр по изучению межэтнических и межконфессиональных отношений в центрально-азиатском регионе, созданный на базе Академии государственного управления при Президенте РК. Основной научно-исследовательский и образовательный потенциал на сегодня составляют также научно-экспертные группы в регионах и объединенные в Ассоциацию кафедры и центры АНК в ведущих вузах страны.
В Национальной академической библиотеке РК есть депозитарий АНК, доступный в том числе через электронный каталог.
В комплекс обеспечения деятельности АНК также входят институты при Ассамблее и меры сопровождения: финансового (Общественный фонд «Фонд АНК», Ассоциация предпринимателей АНК, президентские гранты руководителям этнокультурных объединений, бюджетом охвачены национальные театры, издание учебников с преподаванием на национальных языках и пр.), медийно-информационного (официальный сайт http://www.assembly.kz, журнал «Достык — Дружба», Клуб журналистов и экспертов по вопросам межэтнических отношений при АНК) и обучающего (Академия мира и дружбы, Методический центр инновационных технологий обучения языкам «Тілдарын»).
Деятельность АНК обеспечивают учрежденное Главой государства 17 июня 2014 г. республиканское государственное учреждение «Қоғамдық келісім» при Президенте РК и 16 коммунальных государственных учреждения «Қоғамдық келісім» при аппаратах акимов областей и гг. Астана и Алматы. «Қоғамдық келісім» («Общественное согласие») — некоммерческая организация, обладающая статусом юридического лица, в организационно-правовой форме государственного учреждения при Главе государства. Предмет его деятельности составляет организационное и материально-техническое обеспечение работы Ассамблеи: организация научно-экспертного, информационного, аналитического сопровождения деятельности Ассамблеи; поддержки этнокультурным и другим общественным объединениям и организациям в работе, направленной на реализацию задач Ассамблеи.
Созданные во всех регионах Дома дружбы стали центрами социальных инициатив и общественного согласия, ресурсного и методического обеспечения этнокультурных объединений, местом проведения культурно-массовых мероприятий и реализации приоритетных социальных проектов, организации работы воскресных школ по изучению государственного и английского, а также языков этносов.
Инициированная и постоянно стимулируемая Елбасы устойчивая и многоплановая государственная политика в области межэтнических отношений постепенно сформировалась в одну из главных функций Республики Казахстан. Она имеет под собой прочную политико-правовую основу в форме соответствующих норм Конституции, текущего законодательства, норм этики, морали и нравственности. Эффективной государственно-общественной организационно оформленной структурой, постоянно повышающей свой мощный ресурс, является АНК.
30 августа 2014 года в поздравлении народа Казахстана, говоря о предстоящем праздновании 20-летия принятия на республиканском референдуме Конституции страны, Президент Республики — Елбасы H.A. Назарбаев сделал особый акцент: «Юбилей Основного Закона будет отмечаться на общегосударственном уровне вместе с 20-й годовщиной Ассамблеи народа Казахстана. Эти два великих события составляют единую связь в нашей летописи»1.
___________________
1 Официальный сайт Президента Республики Казахстан: http://www.akorda.kz
Законом РК от 27 октября 2015 г. внесены изменения и дополнения в Закон РК об АНК, принципиально расширившие сферу ее ведения. Ассамблея народа Казахстана определена в качестве образуемого Президентом Республики учреждения, способствующего разработке и реализации государственной политики в сфере общественного согласия и общенационального единства. Соответственно скорректированы основные задачи, организация и направления деятельности АНК.
Указом Президента РК от 28 декабря 2015 г. утверждена новая Концепция развития Ассамблеи Казахстана (до 2025 года), обозначившая новые институциональные направления работы: развитие системы советов общественного согласия и активизация их работы в сфере общественного контроля; развитие медиации и содействие развитию благотворительности в стране.
В списке конкретных мер: осуществление системного мониторинга, а также координация деятельности государственных органов по обеспечению укрепления казахстанской идентичности и единства, контроля своевременного и качественного исполнения поручений Президента Республики — Председателя АНК; дальнейшее совершенствование организационной структуры и механизмов работы АНК, госучреждений Қоғамдық келісім»; модернизация деятельности научно-экспертного совета АНК и его научно-экспертных групп в регионах, кафедр и центров АНК; усиление экспертного сопровождения реализуемых проектов АНК.
Законом РК от 21 мая 2007 года в разряд учреждений при Президенте Республики переведен еще один ранее консультативно-совещательный орган при Главе государства — Высший Судебный Совет РК. В пунктах 1 и 2 ст. 82 Конституции Республики уже были определены функции ВСС, а также состав ВСС. Впервые специальный Закон «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» был принят 28 мая 2001 года.
После внесения изменений и дополнений в Конституцию в 2007 году новым Законом от 17 ноября 2008 года «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» определяется статус и организация работы ВСС. ВСС — учреждение без образования юридического лица, создаваемое в целях обеспечения конституционных полномочий Президента Республики по формированию судов, гарантий независимости судей и их неприкосновенности. Правовой основой деятельности Совета являются Конституция, Конституционный закон РК о судебной системе и статусе судей, Закон РК о Высшем судебном совете и иные нормативные правовые акты Республики Казахстан. Обеспечение деятельности ВСС РК осуществляется аппаратом Совета, работники которого являются сотрудниками Администрации Президента.
Компетенция и организация деятельности ВСС РК претерпела существенные изменения в связи с объединением в одном органе функций и полномочий ВСС (Закон от 28 мая 2001 года) и республиканской Квалификационной коллегии юстиции (Закон от 11 июля 2001 года), а также последующими изменениями и дополнениями, внесенными в 2010, 2012 и 2014 годах.
Статьей 2 названного Закона установлены полномочия ВСС по обеспечению гарантий независимости и неприкосновенности судей в части отбора кандидатов на вакантные должности судьи (председателей соответствующих судов и коллегий) с последующей рекомендацией Президенту Республики избранного кандидата; рассмотрения вопросов прекращения полномочий судей (председателей судов и судебных коллегий) по установленным в Конституционном законе РК о судебной системе и статусе судей основаниям; представления Президенту РК заключения для решения вопроса о даче согласия на арест судьи, его приводе, применении к нему мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, привлечении судьи к уголовной ответственности.
Ряд полномочий ВСС РК связан с деятельностью по улучшению качественного состава судейского корпуса, совершенствованию системы подготовки и повышению квалификации судей; по организацией приема квалификационных экзаменов у претендентов на судейские должности; по ведению учета лиц, сдавших квалификационные экзамены для занятия должности судьи, прошедших стажировку в судах и получивших заключения пленарных заседаний областных и приравненных к ним судов, а также лиц, окончивших специализированную магистратуру. При ВСС РК действует квалификационная коллегия.
Еще одна сфера деятельности ВСС — разработка и внесение Президенту Республики предложений по совершенствованию судебной системы и законодательства; рассмотрение вопроса о даче согласия на установление общей штатной численности судей, количества судей каждого местного и другого суда.
В реализацию пяти институциональных реформ, выдвинутых H.A. Назарбаевым, 4 декабря 2015 года был принят новый Закон РК о Высшем Судебном Совете Республики Казахстан.
Указом Президента РК от 3 февраля 2016 года № 188 был образован ВСС в составе его Председателя, действующих судей и судей в отставке, заведующего кафедрой Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева, советника председателя Республиканской коллегии адвокатов, а также входящих в Совет по должности Председателя Верховного Суда РК, Генерального Прокурора РК, Министра юстиции РК, руководителя уполномоченного органа по делам государственной службы, Председателя Комитета по конституционному законодательству, судебной системе и правоохранительным органам Сената Парламента РК и Председателя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента РК.
В ходе третьей конституционной реформы были изменены и дополнены нормы о ВСС Конституционного закона РК о судебной системе и статусе судей и Закона РК о Высшем Судебном Совете.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что практически все материальные отношения в части гарантий независимости, прав и ответственности судей, заложенные в Закон РК о Высшем Судебном Совете, основаны на положениях Конституции и Конституционного закона РК о судебной системе и статусе судей. Постоянное повышение требований Главы государства к судебной системе по улучшению качества реализации правосудия требует от ВСС четкости в части выполнения его функций по обеспечению независимости и ответственности судов и судей (см. также комментарий к ст. 82 Конституции).
44.21. Перечень прав и обязанностей Главы государства является открытым и, как было показано выше, корректируется Парламентом путем издания конституционных и обычных законов. Подобный способ (в отличие от закрытого перечня полномочий Парламента) политически и юридически оправдан.
Во-первых, конституционную базу президентских полномочий составляет принцип единства государственной власти и разделения ее на ветви. Во-вторых, законодатель, воля которого в этих условиях является первичной, сознательно определяет содержание и объем дополнительной к установленной Основным Законом компетенции Президента Республики. В-третьих, это позволяет довольно оперативно решать не только стратегические, но и тактические вопросы.
Вместе с тем, формально-юридическое требование о возможности предоставления Главе государства полномочий законом не означает вероятности безграничного расширения правомочий Президента Республики. Предметными ограничителями здесь выступают общие положения Конституции, установленная ею компетенция Парламента и Правительства.
В ходе подготовки и осуществления третьей конституционной реформы Правительством были проанализированы 11 конституционных законов, 20 кодексов и 298 законов. Нормы, которые устанавливают полномочия Президента, содержались в 11 кодексах и 80 законах.
Главой государства инициирован и Парламентом 15 июня 2017 года принят Конституционный закон РК о перераспределении полномочий, которым внесены необходимые коррективы в конституционные законы РК о Президенте Республики Казахстан, о Первом Президенте Елбасы, о Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов, о Правительстве Республики Казахстан, о Конституционном Совете Республики Казахстан, о судебной системе и статусе судей, о выборах и о республиканском референдуме.
Значительная часть установленных законами полномочий Президента Республики по регулированию социально-экономических процессов, включая управление экономикой, финансами, государственным имуществом, полномочия, связанные с решением отдельных вопросов административно-территориального устройства, были переданы Правительству и другим исполнительным органам. В этих целях 3 июля 2017 года Президентом подписаны разработанные по его поручению и принятые Парламентом
Конституционный закон РК о перераспределении полномочий и Закон РК о перераспределении полномочий.
Конституционный закон РК от 3 июля 2017 г. предусматривает перераспределение законодательно установленных полномочий Президента Республики, не требующих поправок в Конституцию. Правительству переданы следующие полномочия Президента РК по регулированию экономических процессов: образование Республиканской бюджетной комиссии, утверждение положения о ней, определение его состава; по согласованию с Президентом определение системы государственного планирования; определение порядка составления и представления годового отчета об исполнении республиканского бюджета. Также исключено полномочие Президента по определению порядка участия Правительства в разработке республиканского бюджета и его изменениях, представлении Парламенту республиканского бюджета и отчета о его исполнении и другие.
Законом РК от 3 июля 2017 г. о перераспределении полномочий внесены поправки в 4 кодекса РК (Земельный, Водный, Бюджетный, Предпринимательский) и 22 закона, предусматривающие передачу ряда полномочий Президента Республики Правительству по вопросам экономики, социального развития и имеющим организационный характер.
В частности, в сфере регулирования экономических процессов Правительству переданы такие полномочия Президента, как: определение приоритетных секторов экономики в области поддержки индустриально-инновационной деятельности; определение порядка разработки проекта республиканского бюджета; установление порядка составления и представления отчета о реализации стратегического плана; создание специальных экономических зон; введение специального валютного режима на основе совместного представления Национального Банка и соответствующих уполномоченных органов; определение перечня объектов, которые не могут быть переданы для целей государственно-частного партнерства.
Кроме того, Правительство по согласованию с Президентом Республики или Администрацией Президента будет осуществлять функции по: определению Системы госпланирования; принятию решений о приостановлении проверок субъектов частного предпринимательства на определенный срок; утверждению типового положения о госоргане; утверждению перечня объектов, находящихся в государственной собственности и в собственности субъектов квазигосударственного сектора, не подлежащих отчуждению и другие.
По вопросам, имеющим социальное значение, Правительству переданы полномочия по утверждению перечня праздничных дат и, по согласованию с Администрацией Президента, определению порядка выплаты бонусов государственным служащим.
Законом РК от 3 июля 2017 г. о перераспределении полномочий также Правительству переданы организационные полномочия Президента по определению границ областей и городов республиканского значения, определению перечня водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, утверждению по согласованию с Администрацией Президента Правил применения оружия и боевой техники по воздушным судам-нарушителям воздушного пространства и др.
Полномочия Президента по определению порядка проведения специальной проверки иностранных работников при приеме на работу в госорганы переданы КНБ РК, который будет осуществлять данную функцию совместно с Агентством по делам государственной службы и противодействию коррупции.
Законом РК от 11 июля 2017 г. о перераспределении полномочий внесены изменения и дополнения в Налоговый кодекс РК, УК РК, УПК РК, КоАП РК и ГПК РК и ряд других законов (всего 54 закона).
Масштабная работа по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией продолжается на подзаконном уровне.
Другой комментарий к ст. 44 Конституции РК
Статья 44 Конституции Республики Казахстан представляет собой краткое упоминание о должности Президента Республики Казахстан. Однако, данная статья в контексте Конституции не несет в себе дополнительной информации или определений, связанных с функциями или полномочиями Президента. Вероятно, эта статья служит в качестве заголовка или разделителя между другими статьями, которые непосредственно касаются различных аспектов должности Президента.
Для получения более подробной информации о полномочиях, функциях, процессе избрания и ограничениях, связанных с должностью Президента Республики Казахстан, следует обратиться к другим статьям Конституции, таким как статьи 40-43 и последующие статьи, которые раскрывают различные аспекты этой должности.
После статьи 44, Конституция Республики Казахстан детализирует различные аспекты полномочий и функций Президента, охватывая его роль и обязанности в контексте законодательства, исполнительной и судебной ветвей власти, а также во внешней политике. Важно отметить, что полномочия Президента определяются и ограничиваются Конституцией и законами страны.
Статьи 45-56 Конституции Республики Казахстан описывают различные полномочия Президента, такие как:
- Участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства (статья 45);
- Руководство и контроль за исполнительной ветвью власти (статья 46);
- Участие в законодательном процессе, включая право на законодательную инициативу и право вето на законы, принятые Парламентом (статья 47);
- Роль в процессе формирования и функционирования судебной системы, включая назначение и освобождение от должности судей (статья 48);
- Участие в формировании и руководстве органами национальной безопасности (статья 49);
- Решение вопросов гражданства и предоставление политического убежища (статья 50);
- Представление Казахстана в международных отношениях, включая заключение международных договоров и соглашений (статья 51);
- Военные полномочия, включая руководство Вооруженными Силами и объявление чрезвычайного положения (статьи 52-53);
- Награждение государственными наградами и почетными званиями (статья 54);
- Использование права помилования (статья 55);
- Обращение к народу с ежегодным посланием о состоянии страны (статья 56).
Каждая из этих статей подробно описывает различные аспекты полномочий Президента и ограничения, которые накладываются на них.