Действующая редакция ст. 45 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Президент Республики Казахстан на основе и во исполнение Конституции и законов издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.
2. Исключен Законом Республики Казахстан от 10.03.2017 года № 51-VI.
3. Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, а также акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из Палат Парламента либо Премьер-Министра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов.
Комментарий к статье 45 Конституции Республики Казахстан
45.1. Юридическое оформление реализации Президентом Республики функций или конкретных полномочий имеет исключительно важное значение, поскольку, в отличие от политического, правовое поле имеет более четкие границы и правила.
В настоящее время принципиальные начала юридических форм осуществления Президентом Республики правомочий закреплены Конституцией. Статьей 45 установлены формы актов Президента Республики: указы и распоряжения, которые издаются Президентом Республики на основе и во исполнение Конституции и законов, имеют обязательную силу на всей территории страны.
Конституционные основы построения казахстанской правовой системы (см. также комментарий к ст. 4 Конституции) находят свое развитие и конкретизацию в Законе РК о правовых актах, в ст. 10 которого закреплена иерархия нормативных правовых актов.
Нормативные («обычные») указы Президента Республики поставлены на шестое место вслед за, в том числе, законами и нормативными постановлениями Парламента и его Палат. Следовательно, «обычный» указ Президента Республики не может противоречить нормативным правовым актам Парламента и его Палат. Весьма значимым является принципиальное положение о том, что нормативный правовой характер могут носить только президентские указы, которые относятся к категории «подзаконные нормативные правовые акты».
В статье 61 Конституции установлен исчерпывающий набор общественных отношений, которые регулируются законами. «Все иные отношения регулируются подзаконными актами» (см. также комментарий к п. 2 ст. 61 Конституции).
Вместе с тем, Конституционным законом РК о Президенте (п.п. 3) п. 1 ст. 22) установлено следующее правило: указами Президента Республики «осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов».
Как видим, возникающий вакуум на стыке парламентского и президентского секторов единого нормативно-правового пространства был передан Парламентом в ведение Президента Республики. Таким образом, наряду с законодательным верховенством Парламента предусмотрена возможность как бы параллельного верховенства Президента Республики в сфере, которая не отрегулирована законом. В такой ситуации при издании акта Глава государства обязан руководствоваться лишь Конституцией.
Например, Указом Президента РК от 18 июня 2009 года № 827 на основании обобщения накопленного ранее опыта в Казахстане была учреждена Система государственного планирования. В течение нескольких лет она апробировалась и подвергалась корректировке. А 3 июля 2013 года Парламентом был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам приведения их в соответствие с Системой государственного планирования Республики Казахстан». В настоящее время конституционной реформой правовое регулирование Системы государственного планирования передано в ведение Парламента и Правительства.
Конечно, ныне, в сравнении с серединой 90-х годов прошлого века, в начале XXI века в результате продуктивной законотворческой деятельности Парламента поле для подобных актов Президента значительно сузилось. Тем не менее, издание указа, по юридической силе равного закону, в сфере установленных статьей 40 Конституции функций Президента Республики, является его полномочием, которым казахстанский Глава государства может воспользоваться «по праву» на основании действующего Основного Закона (см. также комментарий к ст. 40 Конституции).
Конституционным законом РК о Президенте установлены определенные требования, предъявляемые к указам и распоряжениям Главы государства.
В соответствии со ст. 21 Конституционного закона о Президенте, посредством издания указов Президентом Республики: осуществляются конституционные полномочия Главы государства, требующие издания акта Президента Республики; решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов; принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан.
Распоряжения Президентом Республики издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. Распоряжениями осуществляется решение вопросов административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера; в соответствии с компетенцией Президента Республики назначаются и освобождаются от должности лица, не обладающие конституционным статусом.
В необходимых случаях Президент Республики при осуществлении своих полномочий может самостоятельно определить, в форме какого акта, указа или распоряжения будут осуществляться соответствующие его полномочия (ст. 20 Конституционного закона РК о Президенте).
Достаточно четко определены требования, предъявляемые к технологии подготовки, движению указов на всех стадиях работы с документом.
Указы нормативного характера вводятся в действие на всей территории Казахстана одновременно по истечении десяти календарных дней после дня их первого официального опубликования, если иное не будет установлено Президентом Республики. Акты ненормативного характера вступают в силу с момента их подписания, если иное не будет установлено Главой государства. Акты Президента Республики публикуются в официальных органах печати, установленных Законом РК о правовых актах. Они могут быть также опубликованы в иных органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по телеграфу, телефаксу, разосланы соответствующим государственным органам, а также организациям и их должностным лицам. Не подлежат публикации акты Президента Республики, содержащие государственные секреты Республики или иную охраняемую законом тайну. Содержание названных актов может излагаться в средствах массовой информации в установленном порядке.
45.2. Законом РК от 10 марта 2017 г. п. 2 ст. 45 исключен.
Ранее, в конкретных исторических условиях, казахстанская модель президентской формы правления позволяла, исходя из сложившихся объективных обстоятельств, в соответствии с Конституцией Республики и волеизъявлением Президента и Парламента Республики, проводить временное перераспределение между ними законодательных полномочий, а также — Президенту Республики издавать указы, имеющие силу закона (см. также комментарий к п.п. 3) ст. 53 u n. 2 ст. 61 Конституции).
Конституцией 1995 года был впервые регламентирован институт делегированного законодательства. В связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию Законом РК от 21 мая 2007 г., Конституционным Советом Республики Казахстан было дано официальное толкование п. 2 ст. 45, подпунктов 3) и 4) ст. 53 Конституции1 относительно возможности делегирования Президенту Республики законодательных правомочий, пределов их осуществления и других деталей.
Необходимо иметь в виду, что за двадцать лет действия Конституции 1995 года, несмотря на различные острые ситуации и наличие формальных оснований, Президент страны ни разу не воспользовался конституционными полномочиями по изданию закона или указа, имеющего силу закона. В итоге данные фактически резервные полномочия Главы государства и их юридические формы были исключены из Конституции.
Напомним, что право Президента Республики по уполномочию парламента издавать указы, имеющие силу конституционного закона и «обычного» закона, возникло в конкретных условиях и имеет под собой прочные научное обоснование и юридические основания.
Истории государственной независимости известны два случая делегирования Верховным Советом РК Президенту Республики законодательных полномочий.
1) Верховный Совет Казахской ССР XII созыва своим Постановлением от 28 октября 1993 года «О некоторых мерах по защите экономики Республики Казахстан» предоставил Президенту Республики возможность в случае безотлагательной необходимости в период между сессиями, реализовать свое полномочие, предусмотренное п.п. 6) ст. 78 Конституции с последующим внесением соответствующего проекта Закона согласно п.п. 6) ст. 64 Конституции на рассмотрение парламента (имеется в виду введение казахстанской денежной единицы — тенге).
2) Верховный Совет XII Законом о временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий Президенту Республики на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета было предоставлено право издавать, на основе и во исполнение Конституции, акты, имеющие силу закона, которые действуют до принятия соответствующих законов2. Дополнительным определением от 11 марта 1995 года Конституционный Суд Республики подтвердил правомочие Президента страны издавать указы, имеющие силу конституционного закона3.
___________________
1 НПКС РК от 26 июня 2008 года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции Республики Казахстан» (отменено НПКС РК от 17 апреля 2011 года № 2).
2 Ведомости Верховного Совета РК 1993. № 23-24. — С. 513.
3 Казахстанская правда, 1995, 16 марта.
За счет этого в марте 1995 -январе 1996 гг. казахстанской правовой системой был сделан без преувеличения рывок, она пополнилась блоками указов Президента Республики, имеющих силу конституционного и обычного законов в государственной, экономической и других сферах. В короткое время было издано 134 указа, имеющих силу закона и более 60 указов о ратификации Казахстаном международных договоров. Указы, имеющие силу законов «по сути стали фундаментом будущих экономических достижений Казахстана. Страна получила соответствующие мировым стандартам законы, заставившие повернуть экономику в совершенно новое русло»1.
___________________
1 Урал Мухамеджанов, Председатель Мажилиса Парламента Республики Казахстан. «Время испытаний, успехов и надежд». — Казахстанская правда, 2009, 9 декабря; Касымбеков М.Б. Лидер и независимость. — Алматы, «Қазақ энциклопедиясы, 2010, — С. 20.
Среди указов, имеющих силу конституционного закона, принятых в 1995 году: от 28 сентября о выборах, от 16 октября о Парламенте и статусе его депутатов, от 2 ноября о республиканском референдуме, от 18 декабря о Правительстве, от 26 декабря о Президенте, от 29 декабря о Конституционном Совете и другие.
В ряду указов, имеющих силу закона: от 3 октября о страховании, от 3 октября о внесении изменений и дополнений в Закон о гражданстве Республики Казахстан, от 5 октября о производственном кооперативе, от 20 октября о судах и статусе судей, от 21 декабря о прокуратуре, от 23 ноября о лекарственных средствах, от 21 декабря об органах национальной безопасности, от 22 декабря о земле, от 23 декабря об ипотеке недвижимого имущества, от 23 декабря об электроэнергетике, от 25 декабря о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, от 26 декабря о государственной службе и другие. Все они после вступления в действие Конституции 1995 года с различными изменениями и дополнениями обновлены Парламентом и в настоящее время имеют форму конституционного или обычного закона.
Использовав право издавать указы, имеющие силу закона, Президент Республики весной 1995 года уберег от развала правовую систему Казахстана. Дело в том, что известное решение Конституционного Суда «по делу Т. Квятковской» от 6 марта 1995 года породило возникновение острой и сложнейшей проблемы. За время своей деятельности с 19 апреля 1994 года по 6 марта 1995 года Верховным Советом XIII созыва с соблюдением требуемой процедуры было введено в действие 314 актов, в том числе 24 закона. На их основе возникли многообразные правоотношения. Принятые признанным нелегитимным Верховным Советом законы и постановления в одночасье лишились юридической основы. В результате оказались поставленными под сомнение реальные соглашения, договоренности, приговоры, решения многочисленных государственных органов. В этой исключительной ситуации Глава государства — гарант Конституции и законности — 13 марта образовал комиссию из руководителей юридических ведомств во главе с первым заместителем Министра юстиции. Комиссия проанализировала принятые акты, провела необходимые консультации с учеными-юристами. В результате Комиссия внесла Президенту Республики предложения касательно каждого документа.
Глава государства, руководствуясь Законом РК о временном делегировании Президенту дополнительных полномочий, 23 марта 1995 года издал Указ, имеющий силу Закона «Об актах Верховного Совета Республики Казахстан». В нем все акты Верховного Совета были условно поделены на 5 групп. Первая — это законы и постановления об их введении в действие. Затем — постановления, реализация которых направлена на решение ряда хозяйственных задач и предполагает финансирование из бюджета. Далее — постановления о ратификации международных договоров, соглашений и присоединении к конвенциям и постановления по решению кадровых вопросов. В заключении — постановления, которые не подпадают под условные характеристики предыдущих групп. Данным Указом Президента РК они были признаны действующими и обладающими юридической силой со дня введения в действие. Вместе с тем не были признаны обладающими таковой 186 актов, касающиеся организации и обеспечения работы самого Верховного Совета.
Подобным неординарным шагом Президента Республики была обеспечена стабильность власти и режим законности.
Между тем, в действующее право исторически входит еще одна большая группа актов Президента Республики — указы, имеющие силу конституционного либо обычного законов, изданные ранее, в периоды вынужденного единовластия Президента Республики (март 1995 — январь 1996 годов). В соответствии с п. 3 ст. 92 Конституции они были изменены, дополнены или отменены в порядке, предусмотренном для изменения, дополнения или отмены законов. Работа эта практически завершена в краткосрочный период после вступления в силу новой Конституции, и на сегодня данный опыт рассматривается преимущественно в его научном контексте.
45.3. Институт контрассигнации, то есть предварительного визирования соответствующими должностными лицами проектов подписываемых Главой государства документов, и несущих за них ответственность, существует в государствах с полупрезидентской и парламентарной формами правления. Он корреспондируется с конституционно-правовой ответственностью Главы государства, наступающей, как правило, только в случае совершения им государственной измены.
Норма п. 3 ст. 45 Конституции Республики непосредственно связана с положениями п. 2 ст. 47 (см. также комментарий п. 2 ст. 47 Конституции).
Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики, предварительно скрепляются подписями Председателя Сената и Председателя Мажилиса Парламента. Акты Президента Республики, издаваемые по инициативе Правительства, предварительно скрепляются подписью Премьер-Министра.
Юридическую ответственность за законность актов Парламента, подписываемых Главой государства, несут председатели Палат Парламента, а за законность актов Президента Республики, издаваемых по инициативе Правительства, — Премьер-Министр.
Данную позицию определил Конституционный Совет: «Употребленный в данной конституционной норме грамматический оборот «соответственно подписью Председателя каждой из Палат Парламента либо Премьер-Министра» означает, что акты Парламента, перед их подписанием Президентом Республики, скрепляются только подписями Председателей Палат Парламента, а Премьер-Министр скрепляет своей подписью только акты Президента (указы, распоряжения), издаваемые по инициативе Правительства».
Необходимость предварительного скрепления подписью Премьер-Министра актов Парламента перед их подписанием Президентом Республики не вытекает и из других норм Конституции. Так, согласно п. 4 ст. 61 Конституции принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. В соответствии с п.п. 2) ст. 44 Конституции Президент Республики «…подписывает представленный Сенатом Парламента закон…»1.
Если Правительство Республики придет к выводу, что принятый Парламентом закон не соответствует Конституции, считает Конституционный Совет, оно вправе довести об этом до сведения Президента Республики, правомочного возвратить закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. Либо Премьер-Министр в соответствии с п. 1 ст. 72 Конституции может обратиться в Конституционный Совет.
В такой форме институт контрассигнации является одной из особенностей казахстанской президентской формы правления.
___________________
1 ПКС РК от 29 мая 1997 года № 13/2 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 45 и подпункта 2) статьи 44 Конституции Республики Казахстан в части круга должностных лиц, обязанных скреплять своими подписями акты Парламента перед их подписанием Президентом Республики».
Другой комментарий к ст. 45 Конституции РК
Статья 45 Конституции Республики Казахстан определяет полномочия Президента в отношении издания указов и распоряжений на основе и во исполнение Конституции и законов страны. Данная статья подчеркивает важность соблюдения Конституции и законов при осуществлении полномочий Президента.
В соответствии с пунктом 1, указы и распоряжения Президента имеют обязательную силу на всей территории Республики. Это означает, что все органы государственной власти, предприятия, организации и граждане должны соблюдать и выполнять указы и распоряжения Президента.
Пункт 2 был исключен из статьи 45 Законом Республики Казахстан от 10.03.2017 года № 51-VI.
Пункт 3 статьи 45 определяет процесс подписания актов Парламента и актов Президента, изданных по инициативе Правительства. Согласно этому пункту, акты Парламента должны быть подписаны Президентом и скреплены подписью Председателя каждой из Палат Парламента. Акты Президента, изданные по инициативе Правительства, должны быть предварительно скреплены подписью Премьер-Министра. Юридическая ответственность за законность данных актов возлагается на соответствующих должностных лиц, подписавших акты.
В целом, статья 45 подчеркивает роль Президента в исполнении и соблюдении Конституции и законов страны, а также определяет процедуру издания указов и распоряжений и подписания актов Парламента.