Действующая редакция ст. 85 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.
Комментарий к статье 85 Конституции Республики Казахстан
Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.
Комментируемая статья Конституции РК посвящается одному из важных и множественных звеньев единой системы государственной власти — местному государственному управлению.
Данная конституционная норма является фундаментальной правовой основой построения местного государственного управления. Каждый термин данной статьи очень содержателен и это повлекло в свою очередь к созданию целой системы законодательных норм, которые в отдельности призваны урегулировать все отношения, касающиеся местного государственного управления. Помимо «специальных» законов, направленных на регламентацию задач и компетенции местных представительных и исполнительных органов, осуществляющих управленческие функции на соответствующих территориях, нормы, затрагивающие вопросы местных государственных органов, закреплены во многих других правовых актах. Данные акты, как действующее право Республики Казахстан, состоят из международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, и законодательных актов Республики Казахстан.
Следует отметить, что в Земельном кодексе РК приводится более 100 и в Водном кодексе РК — порядка 60 ссылок на компетенции местных органов власти. Кодексом РК о здоровье народа предусмотрено около 40 норм, посвященных компетенции местных органов управления. Внедрение новых институтов и механизмов государственного регулирования предпринимательства так же не обошлось без наполнения компетенции местных органов власти новыми полномочиями. Показательным в данном плане является Закон РК от 31 октября 2015 года «О государственно-частном партнерстве», в котором 9 раз упоминаются полномочия местных представительных и исполнительных органов.
Всё имеющееся многообразие норм в действующей иерархии: Конституции, конституционных законов, кодексов и законов, посвященных местному государственному управлению, и предопределяет необходимость их периодического разъяснения, толкования.
Предлагаемое толкование, как точно подметил профессор Ударцев С.Ф., «может точнее соотнести законы и конституцию, устранить мнимое их противоречие или констатировать неустранимое без корректировки законодательства, без изменения или отмены законов противоречия»1.
Структура и система местного государственного управления на всей территории Республики Казахстан единообразно регламентирована. Исключение в этом регулировании составляют отдельные административно-территориальные образования, учитывающие ряд особенностей.
Согласно п. 1 ст. 2 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении, законодательство в данной сфере основывается на Конституцию и состоит из данного Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан. О некоторых выше уже сказано.
Так, если «базовый» Закон регламентирует все «общественные отношения в области местного государственного управления и самоуправления, определяет компетенцию, организацию, порядок деятельности местных представительных и исполнительных органов», то два других закона, посвященные городам Алматы и Астаны, являются неким дополнением регулирования вопросов местного государственного управления с учетом специфики, ряда особенностей и статуса данных городов в системе исполнительной власти.
В Послании Президента РК H.A. Назарбаева народу Казахстана от 31 января 2017 года «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» было подчеркнуто, что «следует адаптировать наше законодательство под новые реалии».
Развитие науки и технологий, внедрение инноваций в повседневную жизнь граждан и таких проектов, как «умный» дом, «умный» город, обусловливают внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан.
Следуя вышеотмеченному поручению Главы государства, актуальным представляется своевременное нормативно-правовое реагирование законодателей на внедряемые в нашу повседневную жизнь инновации и новые технологии. Полагаем, что вопрос адаптирования законодательства под новые реалии также касается правоприменения и судебной власти.
«Умный» город охватывает такие сферы жизни горожан, как безопасность, транспорт, медицинские услуги, коммунальное хозяйство, благоустройство и т.д. Источниками данных служат видеокамеры, различные датчики, сенсоры, информационные системы и прочее2. Источники данных актуальны для местного государственного управления, т.к. являются одним из способов минимизирования расходов бюджета и сокращения потерь в энергопотреблении, обеспечении водой, теплом и прочее.
________________
1 Ударцев С.Ф. Конституция и эволюция общества (вопросы теории и философии права). — СПб.: Университетский издательский консорциум, 2015. — С. 191.
2 Источник https: //iot.ru/gorodskaya — sreda/opyt — umnykh — gorodov — ili — praktika megapolisov-upravlyaemykh — dannymi от 14 августа 2017 года.
В преамбуле Закона РК о статусе столицы Республики Казахстан предусмотрено, что данный закон регулирует общественные отношения в области функционирования столицы Республики Казахстан, определяет правовые, экономические и организационные основы ее деятельности. При этом, данный правовой акт призван более регламентировать особенности местного государственного управления в столице. Всего из пятнадцати действующих статей этого правового акта, большинство статей утверждают особенности местного государственного управления в столице.
Например, статья 9 Закона РК о статусе столицы, посвященная полномочиям местного исполнительного органа столицы, состоит из 40-подпунктов, которые почти детально определяют компетенцию местного исполнительного органа столицы в различных сферах местного государственного управления.
Стоит отметить, что одним из первых законодательных актов, направленных на регулирование местного государственного управления, стал Закон РК от 1 июля 1998 года «Об особом статусе города Алматы», которым установлены правовые основы, определяющие особый статус города Алматы, исходя из ряда его особенностей и закреплены полномочия исполнительного и представительного органов.
Государственная власть, помимо закрепленного п. 4 ст. 3 Конституции, разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, предусматривают так же деление на местное государственное управление и самоуправление.
Разберем, что же стоит понимать под местным государственным управлением и из каких элементов складывается это и другие понятия ст. 85 Конституции РК.
85.1. Под местным государственным управлением понимается деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории, гласит п.п. 8) ст. 1 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении.
Местное государственное управление является важным правовым инструментом государственной власти на нижестоящих уровнях властной вертикали, которая формируется с учетом различных местных особенностей. Как отмечал академик Г.С. Сапаргалиев: «местное государственное управление Республики Казахстан является особой частью механизма государства и обладает определенной самостоятельностью»1. Последнее обеспечивается посредством самостоятельного местного коммунального имущества (статья 192 ГК РК), бюджета и поступающих в доход местного бюджета налогов (статьи 50, 51, 52, 52-1 Бюджетного кодекса РК), что закреплено соответствующими статьями ГК РК, Бюджетного кодекса РК и Законом РК о госимуществе.
__________________
1 Сапаргалиев Г.С. Конституционное право, Академический курс, 2006. — С. 186.
В частности, п. 3 ст. 192 ГК РК (Общая часть) предусмотрено, что «коммунальная собственность состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами», а средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют местную казну.
Посланием Главы государства от 31 января 2017 года в части децентрализации власти и укрепления финансовой самостоятельности местных органов власти отмечена важность недопущения «концентрации расходных полномочий на областном уровне». Президент Республики подчеркнул, что «следует передавать их дальше на район и сельские уровни. Акимы должны решать вопросы регионального и местного значения …».
Таким образом, в процессе совершенствования и соответствующего разграничения правового регулирования местного государственного управления, ГК РК (общая часть) дополнен в соответствии с Законом РК от 11 июля 2017 г. о перераспределении полномочий пунктом 3-1 ст. 192, который произвел некоторое разграничение полномочий по уровням исполнительной вертикали.
С июля 2017 года коммунальная собственность и соответствующее ею руководство подразделяется по уровням местного государственного управления и самоуправления на:
областную, города республиканского значения, столицы;
районную (города областного значения);
города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальная собственность местного самоуправления) и поэтапно будут вводиться с января 2018 года.
85.2. Местными представительными органами являются выборные органы — маслихаты, которые избираются населением каждой отдельной административно-территориальной единицы. Маслихаты призваны, как представители интересов отдельно взятой административно-территориальной единицы, выражать чаяния и волю избравшего депутатов населения. При этом проводить общегосударственные интересы.
Формирование маслихатов регламентируется рядом законодательных актов — это Конституция РК, Конституционный закон РК о выборах, Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении.
В Конституционном законе РК о выборах закреплено, что число депутатов соответствующего маслихата определяется ЦИК РК в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы — до пятидесяти, городском маслихате до тридцати, в районном маслихате до двадцати пяти.
В маслихате города Астаны на сегодняшний день двадцать пять депутатов.
Стоит отметить, что маслихат работает посессионно и не является юридическим лицом, как и акиматы соответствующих административно-территориальных образований. Они не являются постоянно действующим исполнительно-распорядительными органами, что присуще исключительно исполнительной власти.
85.3. Местные исполнительные органы (далее — МИО) входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.
МИО являются стержнем местного государственного управления, которые осуществляют исполнительские и распорядительные функции.
Возглавляет всю систему местной исполнительно-распорядительной власти аким. Конституция и Закон о местном госуправлении и самоуправлении предусматривают, что аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет МИО (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.
Местная исполнительная власть осуществляется акиматами, которые являются коллегиальными исполнительными органами, возглавляемыми акимами области, города республиканского значения и столицы, района (города областного значения) и осуществляющими в пределах своей компетенции местное государственное управление и самоуправление на соответствующей территории.
В систему местной исполнительной власти входят управления, создаваемые в форме государственных учреждений, которые призваны регулировать, руководить различными отраслями и сферами, обеспечивающими административно-территориальные образования и жителей условиями для комфортного, благополучного проживания и деятельности. Водо-, энерго-, теплоснабжение, гражданское и дорожное строительство, коммуникации, иное коммунальное и транспортное обслуживание, продовольственная и общественная безопасность, предпринимательство, торговля, инвестиции, здравоохранение, образование, культура и спорт — это лишь основная часть зоны ответственности регулируемой, исполняемой и контролируемой ежедневно и круглосуточно органами местной исполнительной власти.
Все перечисленные отрасли и сферы в установленном порядке финансируются, как уже отмечалось соответствующими местными бюджетами.
Финансы, как отмечал Худяков А.И., являются элементом жизнеобеспечения всего общества»1.
________________
1 Избранные труды по финансовому праву. Составитель Сулейменов М.К., Порохов Е.В., Карасева М.В., Шаукенов А.Т. — СПб: Изд. «Юридический центр-Пресс», 2010. — С. 58.
Исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, образуются, упраздняются и реорганизуются акиматом области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) в рамках схемы управления административно-территориальной единицей, утвержденной соответствующим маслихатом (статья 39 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении).
Аким области, города республиканского значения, столицы, также назначает и освобождает от должности руководителей местной полицейской службы органов внутренних дел с согласия соответствующего маслихата гласит пп. 4) п. 1 ст. 29 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении.
Руководители исполнительных органов осуществляют деятельность на вверенных им направлениях (сфера образования, здравоохранения, туризм и спорт, поддержка предпринимательства, энергетика, строительство, занятость, поддержка отдельным категориям граждан, благоустройство, сельское хозяйство, пассажирский транспорт и т.д.), для того чтобы обеспечить граждан благополучным, комфортным проживанием.
В Казахстане функционируют следующие звенья акиматов: 1) областные, города республиканского значения, столицы (14 областных акиматов, город республиканского значения Алматы и столица Астана); 2) районные (городов областного значения). Районные в городе республиканского значения (столице), например, в городе Алматы 8 районов, в городе Астане — 3, в городе Шымкенте — 4 и в городе Караганде — 2, городские районного значения, поселковые, аульные (сельские).
Областные (города республиканского значения, столицы), районные (городов областного значения) акиматы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан. Поскольку районные в городе республиканского значения (столице) акиматы, а также акиматы городов районного значения, поселковые, аульные (сельские), окружные акиматы не образуются, они считаются частью соответствующих исполнительных органов.
Областные (города республиканского значения, столицы), районные (городов областного значения) акиматы имеют одну общую задачу — обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Каждое из указанных звеньев акиматов решает эту задачу в рамках своей компетенции.
Областные (города республиканского значения, столицы) акиматы возглавляют акимы области (города республиканского значения, столицы).
Аким области (города республиканского значения, столицы) формирует акимат из своих заместителей, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов. Персональный состав акимата области (города республиканского значения, столицы) согласовывается с сессией областного (города республиканского значения, столицы) маслихата, которая принимает соответствующее решение. Порядок подготовки и проведения заседания и принятия решения акимата области (города республиканского значения, столицы) определяется регламентом, разрабатываемым на основе постановления Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2001 года № 546 «Об утверждении Типовых регламентов акиматов области (города республиканского значения, столицы) и района (города областного значения)».
МИО (акимат) формируется акимом. Областной (города республиканского значения, столицы) акимат является коллегиальным органом.
Аким области (города республиканского значения, столицы) назначается на должность Президентом Республики с согласия маслихата области, города республиканского значения, столицы. Освобождается от должности Президентом Республики Казахстан (статья 28 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении). Заместители акима области (города республиканского значения, столицы) назначаются по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами, предельное число которых определяется Правительством РК (п.п. 4) п. 1 ст. 29 указанного Закона РК). Руководители исполнительных органов, финансируемых из областного, города республиканского значения, столицы бюджета, за исключением руководителей, которым в установленном законодательством Республики Казахстан порядке предоставлено право ношения форменной одежды и присваивается воинское или иное специальное звание, назначаются распоряжением акима.
Коллегиальным решением МИО органа является постановление акимата, индивидуальными актами акима — решения и распоряжения (пункт 3 статьи 37 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении).
Акимат области (города республиканского значения, столицы) осуществляет консультативную работу, для чего образует консультативно-совещательные органы по вопросам межведомственного характера. Законодательство Республики Казахстан предусматривает форму ответственности отдельных государственных служащих, а не всего акимата.
Исходя из законодательных норм, можно отдельно обозначить следующие группы полномочия акимов областей (городов республиканского значения, столицы):
1) представительские, ввиду того, что аким призван представлять интересы той административно-территориальной единицы, на которую назначен во взаимоотношениях с центральными государственными органами, международными организациями, международными финансово-экономическими институтами и организациями, а также местным населением и отдельными гражданами;
2) исполнительно-распорядительные, так как призван исполнять политику, акты и поручения Президента Республики, Правительства и в процессе реализации своих функций и полномочий вправе, а порой обязан издавать акты распорядительного характера для достижения целевых индикаторов, целей и задач, поставленных вышестоящим высшим руководством;
3) контрольные полномочия областных (города республиканского значения, столицы) и нижестоящих акимов вытекают из обязанности обеспечивать на вверенной территории исполнение стратегических, политических и законодательных актов Главы государства, актов и поручений Правительства Республики Казахстан, постановлений акимата, распоряжений и решений акимов, поручений, в том числе официально оформленных протоколами.
Перечень полномочий акима, как руководителя местной исполнительной власти, не ограничивается перечисленными и включают ряд других, которые так же следуют из норм вышеуказанных законов. Условно это вопросы нормотворческого, кадрового характера, дисциплинарного и т.п.
85.4. В системе местных исполнительных органов существуют в форме государственных учреждений аппараты акимов области, столицы, города республиканского значения. Их правовой статус закреплен пп. 2) ст. 1 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении, который предусматривает, что информационно-аналитическое, организационно-правовое и материально-техническое обеспечение деятельности акима осуществляется аппаратом акима.
Аппарат акима области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) образуется, упраздняется и реорганизуется соответственно акиматом области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения).
На примере столицы, можно назвать аппарат акима городе Астаны, 3 аппарата районов в города Астане и 26 исполнительно-распорядительных органов, являющихся одновременно администраторами бюджетных программ.
Другой комментарий к ст. 85 Конституции РК
Статья 85 Конституции Республики Казахстан определяет основы местного государственного управления. В соответствии с этой статьей, управление на местном уровне осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Эти органы несут ответственность за состояние дел на территории, которую они представляют и на которой осуществляют свои функции.
Местные представительные органы (маслихаты) выбираются населением и представляют интересы территориального сообщества. Они осуществляют законодательную власть на местном уровне и принимают решения, связанные с социально-экономическим и культурным развитием территории.
Местные исполнительные органы (акиматы) возглавляются акимами, которые назначаются Президентом Республики Казахстан. Они осуществляют исполнительную власть на местном уровне, координируют и контролируют деятельность местных органов государственного управления и органов местного самоуправления.
Эта статья подчеркивает федеративный характер государственного устройства Казахстана и важность местного государственного управления в обеспечении социального и экономического развития территорий, принятии решений на местном уровне и учете интересов местного населения. Местные органы власти должны сотрудничать с другими государственными органами для обеспечения гармоничного развития и стабильности страны.