Действующая редакция ст. 86 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Местные представительные органы — маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление.
2. Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.
3. Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата.
4. К ведению маслихатов относится:
1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;
2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;
3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;
4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;
5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.
5. Полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом Республики после консультаций с Премьер-Министром и председателями Палат Парламента, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске.
6. Компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение их депутатов устанавливаются законом.
Комментарий к статье 86 Конституции Республики Казахстан
86.1. В Республике Казахстан местными представительными органами являются выборные органы, которые образованы населением соответствующей административно-территориальной единицы. Правовой статус маслихатов определяются Конституцией и законодательством Республики Казахстан. Согласно изменениям, внесенным в Конституцию РК Законом РК от 21 мая 2007 г., маслихаты определяются как основа местного самоуправления. Пункт 2 ст. 89 Конституции однозначно определяет маслихаты как органы местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года устанавливает, что: 1) местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя; 2) право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; 3) существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление; 4) органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.
28 ноября 2012 года в Республике Казахстан была принята Концепция развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента РК. Маслихатам отводится главенствующая роль при реализации задач, связанных с обеспечением конституционного права граждан на осуществление самоуправления путем выражения волеизъявления населения соответствующего административно-территориальной единицы. Маслихат — представительный орган власти, формируемый путем непосредственной демократии самим населением соответствующей местности. Таким образом, население делегирует свое право на участие в управлении делами государства депутатам соответствующего маслихата. Одним из главных принципов местного самоуправления является самостоятельное решение местными органами, в том числе и маслихатами, вопросов местного значения с учетом законных интересов всех жителей населенного пункта. С этой целью представляется необходимым создавать и развивать механизмы активного вовлечения населения в процесс принятия управленческих решений.
Конституция РК в своих нормах закрепляет общие направления становления и развития местного самоуправления как организации государственной власти на местах. Современный этап правового регулирования местного самоуправления характеризуется расширением функций органов местного самоуправления, повышением их ответственности за состояние дел на их территории.
Построение демократического правового государства предполагает существование эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление в Казахстане, как одна из конституционных форм осуществления суверенной власти со стороны народа, также рассматривается как самостоятельный способ управления обществом. Формирование местного самоуправления в ходе реформ в последние годы невозможно без создания политических, социально-экономических и правовых основ для развития самоуправления.
Местные представительные органы полностью осуществляют свою деятельность на правовой основе. Маслихаты финансируются из местных бюджетов, которые являются неотъемлемой частью государственного бюджета страны.
Следует отметить, что конституционные реформы, проведенные в Казахстане законами РК от 21 мая 2007 г. и 10 марта 2017 г., подняли роль маслихатов — местных представительных органов. Это связано с перераспределением полномочий государственных органов, когда все больше полномочий и больше ответственности переходит к органам представительной власти на местах.
Организация и деятельность местного самоуправления осуществляются в рамках закона, это означает, что Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении, который содержит положения о местном самоуправлении, дает местным органам власти право регулировать значительную часть государственных дел, а также самостоятельно решать вопросы местного значения под свою ответственность. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют функции двойственного характера: 1) ответственны за состояние дел на соответствующей территории и 2) осуществляют негосударственную функцию. Более того, в сфере работы местных органов власти значительную часть занимают государственные дела.
Конституция и законы регулируют наиболее важные социальные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся, в частности, основ организации и деятельности государственных органов и местного самоуправления. Следовательно, основы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены в законе, который устанавливает основные принципы и нормы. Эти основополагающие принципы и нормы вытекают из конституционных положений о государственных органах, а также органах местного самоуправления. К этим принципам и нормам относятся: выборы органов местного самоуправления, участие населения в решении вопросов местного значения, независимость органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом, связь с органами местного самоуправления.
Местные представительные органы образуются путем выборов и выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц. И в тоже время следует отметить, что задача маслихатов заключается в учете общегосударственных интересов при реализации воли населения соответствующих административно-территориальных интересов.
86.2. Маслихаты являются выборными органами, формирумыми путем прямого избирательного права. Каждый гражданин, проживающий на территории соответствующей административно-территориальной единицы, вправе реализовать свое конституционное право участвовать в выборах. Конституционный закон о выборах в Республике Казахстан регламентирует процедуру выборов депутатов маслихата.
Принципы избирательного права устанавливают основополагающие начала, на которых базируется весь механизм правового регулирования конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в маслихаты. Они не только лежат в основе законодательства о выборах, но и служат главным критерием законности и правомерности действий избирателей, кандидатов, избирательных комиссий и других участников выборов, свидетельствуют о приоритетах правового регулирования отношений, связанных с осуществлением и защитой избирательных прав граждан. Принцип всеобщности (отсутствие какой-либо дискриминации) означает, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определенного возраста независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и убеждений, а также, вне зависимого от имущественного и должностного положения. Этому принципу не противоречит установленные в законодательстве запреты на участие в выборах для психически нездоровых лиц и лиц, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Всеобщее избирательное право, в том числе при избрании депутатов маслихатов, закреплено в ст. 4 Конституционного закона РК о выборах.
Принцип равного избирательного права закреплен в статье 5 Конституционного закона РК о выборах и означает, что избиратели участвуют в выборах депутатов маслихатов на равных основаниях и каждый из них обладает соответственно одним голосом на один избирательный бюллетень, а кандидатам гарантируются равные права и условия участия в выборах.
Прямые выборы означают, что депутаты маслихатов избираются гражданами непосредственно, что создает связь между избранными депутатами и избирателями. Прямые выборы ставят депутата под контроль избирателей своего избирательного округа, что полагает, что депутаты встречаются с избирателями округа и выслушивают их, стремятся к тому, чтобы при принятии решений были учтены интересы жителей их округа. В соответствии со ст. 6 Конституционного закона РК о выборах прямое избирательное право закреплено за гражданами при выборах депутатов маслихатов.
Принцип тайного голосования исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов, должностных лиц, а также общественных объединений за волеизъявлением избирателей. Соблюдение тайны голосования возлагается на избирательные комиссии как одна из главных обязанностей, в том числе при досрочном голосовании, голосовании вне помещения, а также при голосовании по почте. Вместе с тем необходимо помнить, что тайное голосование является правом избирателя. И если избирательные комиссии обязаны выполнить все требования закона, обеспечивающие тайну волеизъявления граждан, то избиратели не могут быть принуждены к заполнению избирательного бюллетеня в кабине для тайного голосования. Они вполне могут сделать это и вне кабины для тайного голосования с тем, однако, условием, чтобы их действия не носили агитационного характера. Статья 8 Конституционного закона РК о выборах закрепляет принцип тайного голосования при выборах депутатов маслихатов.
86.3. Согласно ст. 5 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Таким образом, при реализации пассивного избирательного права гражданин при выборах в маслихат ограничивается возрастным избирательным цензом, соответственно это должен быть гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет, поскольку политическое право быть избранным распространяется только на граждан Республики Казахстан.
Гражданин Республики Казахстан может быть депутатом только одного маслихата. Это требование связано с местом жительства и знанием интересов соответствующей административно-территориальной единицы.
Как отмечалось ранее, число депутатов соответствующего маслихата определяется ЦИК РК в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы до пятидесяти; городском маслихате до тридцати; в районном маслихате до двадцати пяти.
Маслихат считается правомочным при условии избрания не менее трех четвертей от общего числа его депутатов, определенного ЦИК РК.
86.4. Под компетенцией понимается круг вопросов, относящихся к ведению маслихатов. К ним законодательство относит:
1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;
2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;
3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;
4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;
5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.
К компетенции маслихатов относится согласно ст. 6 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении:
— утверждение планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа (отдельно по каждому району в городе, городу районного значения, поселку, селу, сельскому округу);
— утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе базовых структур местного государственного управления, утверждаемых Правительством Республики Казахстан;
— утверждение правил подготовки и проведения отопительного сезона;
— утверждение правил содержания и защиты зеленых насаждений, правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов, разработанных на основании типовых правил, утверждаемых уполномоченным органом по делам архитектуры, градостроительства и строительства;
— согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;
— согласование кандидатуры на должность руководителя местной полицейской службы органов внутренних дел по представлению акима в порядке, определяемом законодательством РК;
— рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;
— рассмотрение отчетов руководителей местной полицейской службы органов внутренних дел и оценка их деятельности;
— избрание в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о выборах членов территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий путем проведения тайного или открытого голосования;
— контроль за исполнением местного бюджета, программ развития территорий;
— рассмотрение годового отчета об исполнении бюджета ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы;
— внесение предложений в ревизионные комиссии областей, городов республиканского значения, столицы для включения объектов государственного аудита и финансового контроля в план работ ревизионных комиссий;
— образование постоянных комиссий и иных органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;
— утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера;
— присвоение по представлению акима звания «Почетный гражданин области (города, района)»;
— утверждение правил присвоения звания «Почетный гражданин области (города, района)», разработанных и представленных акиматом области, города республиканского значения, столицы;
— разработка и утверждение положения о награждении Почетной грамотой области (города, района);
— осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;
— содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции РК, законов, актов Президента Республики и Правительства, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;
— осуществление в соответствии с законодательством Республики Казахстан иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан и др.
Таким образом, анализируя полномочия маслихатов, следует отметить, что самые мощные рычаги влияния маслихатов связаны с: утверждением планов; утверждением экономических и социальным программ развития территории; утверждением местного бюджета и отчета о его исполнении; утверждением бюджетных программ; утверждением программ по содействию занятости и сокращению масштабов нищеты.
Могут быть выделены контрольные полномочия маслихатов: рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и представление в соответствующие органы представительств об участии и ответственности должностных лиц государственных органов и организаций за невыполнение решений маслихата; рассмотрение докладов руководителей местной полицейской службы органов внутренних дел и оценка их деятельности; контроль за выполнением планов и соответствующих программ развития территории (социально-экономический и т. д.); контроль исполнения бюджета.
86.5. Маслихаты в своей деятельности должны учитывать общегосударственные интересы, поэтому в соответствии со ст. 4 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении маслихаты обязаны:
1) не допускать принятия решений, не соответствующих основным направлениям внутренней и внешней политики;
2) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;
3) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;
4) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан.
Маслихатам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.
Планы развития территорий, принимаемые маслихатами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан.
Это исходит из норм ст. 85 Конституции Республики Казахстан, в соответствии с которыми «местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». То есть маслихаты на местах играют двоякую роль. С одной стороны они входят в общую систему органов государственного управления, с другой стороны, через маслихаты как местные представительные органы, избираемые местным населением, граждане осуществляют свое право на самоуправление (п. 2 ст. 89 Конституции Республики Казахстан).
Норма п. 5 ст. 86 Конституции РК установлена возможность прекращения полномочий маслихата досрочно Президентом Республики после консультаций с Премьер-Министром и председателями Палат.
В Конституцию РК Законом от 10 марта 2017 г. внесены изменения, касающиеся роспуска маслихата. Если ранее сам Президент Республики мог единолично принять такое решение, то теперь для принятия такого ответственного решения Президент консультируется как с Премьер-министром, так и с председателями Палат Парламента. Дополнительная процедура, предусматривающая необходимость определения мнения представителей высшего представительного органа — парламента и главы высшего исполнительного органа — Премьер-Министра, будет способствовать принятию объективного и справедливого решения.
Президент Республики — гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, поэтому во всех случаях, когда есть угроза нарушения Конституции, политической и социальной стабильности он может принимать соответствующие меры вплоть до досрочного прекращения полномочий отдельных органов, в том числе и местных представительных органов-маслихатов.
86.6. Порядок организации и деятельности, компетенция маслихатов, правовое положение депутатов маслихатов регулируется Конституционным законом РК о выборах, Законом РК о местном госуправлении и самоуправлении, другими актами действующего права, а также регламентами маслихатов.
Законом РК о местном госуправлении и самоуправлении определяется порядок образования, компетенция и организация работы маслихатов. Процедурные и организационные вопросы деятельности маслихатов регулируются регламентами маслихатов. Типовой регламент маслихатов утверждается Указом Президента РК. Каждый маслихат принимает собственный регламент, который утверждается на сессии маслихата. К примеру, регламент маслихата г. Астаны утвержден решением маслихата города Астаны от 27 марта 2014 года № 219/31-5. Регламент устанавливает порядок проведения сессий маслихата, заседаний его органов, внесения и рассмотрения на них вопросов, образования и избрания органов маслихата, заслушивания отчетов об их деятельности, отчетов о проделанной работе маслихата перед населением и деятельности его постоянных комиссий, рассмотрения запросов депутатов, полномочия, организацию деятельности депутатских объединений в маслихате, а также голосования, работы аппарата.
В процессе осуществления своей деятельности маслихаты издают следующие акты:
1. Актами маслихата, которые он издает по вопросам своей компетенции, являются решения маслихата.
2. Проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима.
3. Решения маслихата, принятые в пределах его компетенции и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законодательством Республики Казахстан порядке и обязательны к исполнению на соответствующей территории.
4. Решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции в установленном законодательством Республики Казахстан порядке.
Принятие маслихатом решений, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных Законом РК о правовых актах.
Другой комментарий к ст. 86 Конституции РК
Статья 86 Конституции Республики Казахстан раскрывает роль, структуру и функции местных представительных органов — маслихатов. Маслихаты представляют интересы населения административно-территориальных единиц и определяют меры для реализации этих интересов, а также контролируют их выполнение.
Первый пункт подчеркивает функцию маслихатов как представителей воли населения и контролеров за выполнением принятых мер.
Во втором пункте указано, что маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.
Третий пункт определяет требования к кандидатам на должность депутата маслихата: гражданин Республики Казахстан, достигший 20 лет. Один гражданин может быть депутатом только одного маслихата.
Четвертый пункт перечисляет основные компетенции маслихатов, включая утверждение планов и программ развития территории, решение вопросов местного административно-территориального устройства, рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов, образование комиссий и рабочих органов маслихата, а также иные полномочия по обеспечению прав и законных интересов граждан.
В пятом пункте описаны условия досрочного прекращения полномочий маслихата, которые включают решение Президента после консультаций с Премьер-министром и председателями палат парламента, а также самороспуск маслихата.
Шестой пункт указывает на то, что компетенция маслихатов, порядок их организации и деятельности, правовое положение депутатов устанавливаются законом.
В целом, статья 86 подчеркивает значимость маслихатов в системе местного самоуправления и поддержании демократических принципов на местном уровне.