Действующая редакция ст. 89 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций.
3. Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом.
4. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.
Комментарий к статье 89 Конституции Республики Казахстан
89.1 Традиционно в юридической литературе под местным самоуправлением понимается самостоятельная и гарантируемая государством деятельность населения соответствующей административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению местными делами, самостоятельная форма осуществления народовластия на местах или власть местного территориального коллектива1.
___________________
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Под ред. Страшуна Б.А. В 4 томах. Том 2. М: Бек, 1995. — С. 394; Чиркин В.Е. Государствоведение. — М: Юристъ, 1999. — С. 375
По мнению российских исследователей, местное самоуправление — институт гражданского общества. Через систему местного самоуправления население страны участвует в решении местных дел. Местное самоуправление создает для граждан возможности обрести навыки демократического взаимодействия с формируемыми ими властными органами и общественного контроля за эффективностью их деятельности на всех уровнях публичной власти1.
В Федеральном Законе России от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»2.
Вместе с тем, анализируя российское нормативное определение местного самоуправления, необходимо четко понимать, что оно основывается на положениях Конституции РФ 1993 года. В ст. 12 закреплено следующее: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»3. При общих оценках местного самоуправления, отраженных в первом и втором предложениях данной статьи, третье предложение определяет концептуальное расхождение между российским и казахстанским подходами, о чем будет сказано позже. Данный фактор необходимо учитывать при анализе последующих норм Конституции Российской Федерации (статьи 130 — 133 Главы 8), законодательства о местном самоуправлении, а также при разработке предложений об учете опыта Российской Федерации в дальнейшем совершенствовании законодательства и практики Республики Казахстан.
В Законе РК о местном госуправлении и самоуправлении местное самоуправление рассматривается как «деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами». Как видим, данное определение находится в русле общепринятого подхода.
___________________
1 Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления //Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. — 2002. — № 4. — С. 49
2 Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — С. 3822.
3 Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 31. — С. 4398.
Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Она трактует местное самоуправление как «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3-1). Хартия устанавливает, что органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства1.
В современной юридической науке, как на постсоветском пространстве, так и стран дальнего зарубежья, сложились два основных подхода к определению местного самоуправления.
Первая точка зрения основана на общественной природе самоуправления, согласно которой институт местного самоуправления не учреждается государством, а предполагается как форма самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения2.
В основе другого подхода лежит «государственная» теория самоуправления, рассматривающая его как продолжение государственной власти на местах. Местные органы признаются в качестве агентов центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством3. Данная теория учитывает двойной статус мэров, префектов, избираемых населением и утверждаемых правительством, как представителей государства, возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных функций.
По мнению ГС. Сапаргалиева, «формально можно отделить местное государственное управление от самоуправления, а фактически это сделать невозможно» «в силу наличия элементов их естественной связи»4.
___________________
1 Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. //Народный депутат. — 1993. — № 11. — С. 3-6.
2 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Отв. ред. Четвернин В.А. — М, 1997. — С. 98.
3 Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ //Государство и право. — 1992. — № 10. — С. 107.
4 Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. — Алматы: Жеті жарғы, 2002. — С. 512, 513.
Безусловно, говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении, совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни, легитимирует его деятельность путем принятия специального закона и государственной регистрации актов местного самоуправления, создает условия для формирования его финансовой и экономической базы, контролирует деятельность его органов в части соблюдения законов, прав и свобод граждан, целевого использования выделенных бюджетных средств.
В Конституции Казахстана основы местного государственного управления и самоуправления закреплены в одном разделе. При этом рамки самостоятельности местного самоуправления ограничены законом и зависят от степени соотношения централизованных и децентрализованных начал в управлении.
Так или иначе, существенным моментом в признании местного самоуправления является право граждан на самостоятельное решение местных дел в целях создания наиболее лучших условий жизни местного населения, повышения качества оказываемых ему социальных услуг, наиболее полного использования ресурсного потенциала на соответствующей территории, ее эффективного развития.
Следует отметить, что в нашей Республике попытка ввести местное самоуправление была впервые предпринята Законом Казахской ССР от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Данный Закон закрепил двойной статус местных Советов: как органов государственной власти и как органов самоуправления. Но система местного самоуправления не была создана. Монополия государства во всех сферах жизни общества, единство системы Советов, построенной на принципах иерархии, отсутствие самоуправленческих навыков у населения препятствовали ее формированию. В то же время отдельные элементы самоуправления в этот период появились. Это выразилось в создании комитетов общественного самоуправления в ряде регионов. Закон 1991 г. легитимировал их деятельность путем введения норм о территориальном общественном самоуправлении.
Учреждение в январе 1992 г. института глав местных администраций1, заменивших исполкомы и назначавшихся сверху, фактически означало отход от самостоятельности «мест» в выборе своих органов — одного из основополагающих принципов самоуправления.
В Конституции РК 1993 г. даже понятие «местное самоуправление» отсутствовало. Закон РК от 10 декабря 1993 г. «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» также зафиксировал статус и полномочия местных представительных и исполнительных органов как субъектов государственной власти.
Конституция РК 1995 г. вновь вернулась к идее местного самоуправления, учитывая положительный опыт развитых демократических стран и собственные исторические традиции в виде институтов степной демократии. Главное, на чем акцентирует Основной Закон, — это самостоятельность населения в решении вопросов местного значения.
___________________
1 Закон РК от 13 января 1992 г. «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».
Однако реализация положений Конституции о местном самоуправлении затянулась. Принятый 23 января 2001 г. Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» регулировал статус и полномочия маслихатов, акимов и акиматов как органов местного государственного управления. Параллельно продолжалась работа над поиском наиболее оптимальной модели местного самоуправления. Было подготовлено несколько вариантов проектов Закона «О местном самоуправлении».
Изменения, внесенные в Конституцию Республики Казахстан 21 мая 2007 г., признали маслихаты органами местного самоуправления, но сохранили за ними статус местных представительных органов государства. Тем самым, за основу формирования системы местного самоуправления в стране взята именно «государственная» теория самоуправления.
В базовый Закон в 2009 г. были внесены соответствующие поправки, в результате которых изменилось не только его содержание, но и название1. Кроме того, на протяжении всего этого периода расширялись полномочия местных представительных органов, вводилась выборность акимов отдельных районов и городов маслихатами.
Утвержденная Указом Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858 Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года специальное внимание уделила становлению института местного самоуправления. Отмечается необходимость «с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение. При этом в целях построения эффективной системы государственного управления и самоуправления данную работу необходимо проводить одновременно с дальнейшим разграничением сфер деятельности, функций и ответственности между различными уровнями государственной власти»2.
Качественно новый этап в формировании местного самоуправления начался с утверждения Указом Президента РК от 28 ноября 2012 г. № 438 Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан.3 Она предусматривает два этапа по формированию и развитию действенной системы местного самоуправления:
первый этап (2013-2014 годы) — расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;
второй этап (2015-2020 годы) — дальнейшее развитие местного самоуправления.
___________________
1 Закон РК от 23 января 2001 г. о местном госуправлении и самоуправлении с последующими изменениями и дополнениями // Ведомости Парламента РК. — 2001. — № 3. — C.17.
2 Казахстанская правда. — 2009. — 25 августа.
3 Казахстанская правда. — 2012. — 29 ноября.
На первом этапе предполагалось решить следующие задачи.
1. Повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания и сходы местного сообщества на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения.
2. Создание и развитие механизмов активного вовлечения городского населения в процесс принятия управленческих решений.
3. Введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа маслихатами районов (городов). Выборные акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа без образования отдельного представительного органа местного самоуправления в ауле (селе) и городе районного значения.
4. Расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления.
5. Организация и проведение мероприятий по повышению правовой грамотности населения по вопросам реализации прав и возможностей на осуществление самоуправления.
Реализация Концепции уже идет полным ходом. В Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении внесены соответствующие изменения и дополнения, направленные на решение поставленных в Концепции задач. 24 апреля 2013 г. Указом Президента утверждены Правила избрания на должность, прекращения полномочий и освобождения от должности акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа. Акимы низового уровня избираются маслихатами районов (городов) по представлению акимов районов (городов) на альтернативной основе. Освобождение их от должности осуществляется только по решению акима района (города)1.
На втором этапе предполагается проработать вопросы дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления (с передачей функций), формирования бюджета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления).
В частности, в Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении внесены дополнения, устанавливающие право акимов города районного значения, села, поселка, сельского округа формировать доходные источники местного самоуправления. Четко определено, из каких поступлений они формируются.
___________________
1 Указ Президента РК от 24 апреля 2013 года № 555 «О некоторых вопросах проведения выборов акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел Республики Казахстан, не входящих в состав сельского округа».
89.2 В Конституции претерпели изменения основные формы реализации гражданами права на самоуправление. Ранее в качестве них признавались выборы и деятельность органов местного самоуправления, право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Это ограничивало возможности прямого решения населением вопросов местного значения, ибо конституционная норма предусматривала закрытый перечень форм местного самоуправления. Любые другие способы волеизъявления граждан (например, те же собрания, сходы), пусть даже и закрепленные в законе, фактически ставили их вне конституционного поля.
Новая редакция статьи, принятая в 2007 г., не раскрывает непосредственные формы реализации гражданами права на местное самоуправление, что создает возможность их потенциального разнообразия. Это могут быть не только выборы органов местного самоуправления, но и правотворческая инициатива, собрания и сходы граждан и т.д.
В частности, ст. 39-3 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении закрепляет порядок проведения собраний и сходов местного сообщества, а также вопросы, которые на них рассматриваются.
Так, сход местного сообщества проводится по мере необходимости по наиболее важным вопросам местного значения:
— определение приоритетных задач местного сообщества и сроков их реализации;
— определение состава участников собрания местного сообщества и срока, на который они делегируются;
— внесение предложений маслихатам районов (городов областного значения), акимам районов (городов областного значения), городов районного значения, сел, поселков, сельских округов, органам местного самоуправления по вопросам местного значения;
— заслушивание и обсуждение отчетов акимов по вопросам осуществления ими функций местного самоуправления;
— заслушивание и обсуждение ежегодных отчетов акимов города районного значения, поселка, села, сельского округа об итогах реализации Плана по управлению пастбищами и их использованию;
— заслушивание и обсуждение отчетов маслихата о проделанной работе маслихата района (города областного значения), деятельности его постоянных комиссий;
иные вопросы местного значения, определенные сходом местного сообщества.
Собрание местного сообщества проводится по текущим вопросам местного значения:
— обсуждение бюджетных программ и рассмотрение проектов программных документов, программ развития местного сообщества;
— обсуждение вопросов формирования и использования доходных источников местного самоуправления;
— образование комиссии местного сообщества из числа участников собрания местного сообщества в целях мониторинга за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления;
— заслушивание и обсуждение отчета о результатах проведенного мониторинга за использованием бюджетных средств, выделенных на решение вопросов местного значения, и доходных источников местного самоуправления;
— согласование отчуждения имущества, приобретенного за счет средств местного самоуправления;
— обсуждение актуальных вопросов местного сообщества, проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан;
— согласование представленных акимом района (города областного значения) кандидатур на должность акима города районного значения, поселка, села, сельского округа для дальнейшего внесения в маслихат района (города областного значения) для проведения выборов акима города районного значения, поселка, села, сельского округа;
— инициирование вопроса об освобождении от должности акима города районного значения, поселка, села, сельского округа;
— внесение предложений по назначению руководителей государственных учреждений и организаций, финансируемых из местного бюджета и расположенных на соответствующих территориях;
— другие текущие вопросы местного сообщества.
Допускается проведение раздельных сходов местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома. На раздельных сходах местного сообщества жителей села, улицы, многоквартирного жилого дома избираются представители для участия в сходе местного сообщества. Порядок проведения раздельных сходов местного сообщества разрабатывается акимами городов районного значения, села, поселка, сельского округа и утверждается маслихатами районов (городов областного значения) на основе Типового порядка, утвержденного Правительством1.
Целесообразно развивать и другие формы непосредственного решения жителями местных сообществ вопросов местного значения, например, дать им право принимать Устав местного сообщества путем прямого голосования.
___________________
1 Постановление Правительства РК от 18 октября 2013 г. № 1106 «Об утверждении Типовых правил проведения раздельных сходов местного сообщества» // САПП РК. — 2013. — № 60. — С. 821.
Местное самоуправление осуществляется гражданами и через своих представителей в выборных и других органах, в том числе через маслихаты, которые с 2007 г. считаются органами местного самоуправления. В то же время конституционная норма позволяет создавать и другие органы местного самоуправления.
Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении в п. 2 ст. 2-1 практически воспроизводит конституционную норму: «Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления».
В 2015 г. в данный Закон была внесена норма об образовании территориальных советов местного самоуправления (далее — Совет) — консультативно-совещательных органов при акиматах по вопросам взаимодействия акима города с населением. Они создаются на основании решения маслихата столицы, города республиканского и областного значения акиматом в границах одного или нескольких избирательных округов по выборам депутатов городского маслихата в составе, предложенном акимом города, из числа жителей избирательных округов по представлению трудовых коллективов, общественных организаций, кооперативов собственников квартир. Формы их деятельности, основные задачи, полномочия определяются положением, утвержденным соответствующим маслихатом на основе типового положения1 .
Основными задачами Совета являются: содействие в реализации прав граждан по решению вопросов территориального значения и профилактике правонарушений; оказание помощи представительным и исполнительным органам в работе с гражданами. Совет вносит в государственные органы предложения по вопросам территориального значения и профилактике правонарушений; изучает, анализирует и учитывает мнение граждан по вопросам благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, санитарного состояния и профилактики правонарушений и др.
Создание Совета позволило реализовать конституционную норму о «других» органах самоуправления. В то же время следует отметить, что порядок их создания не полностью укладывается в Конституционный закон РК о выборах. Согласно ст. 117 право выдвижения кандидатов в члены «иных» органов местного самоуправления принадлежит собраниям граждан, правомочным при наличии не менее пятидесяти граждан, обладающих избирательным правом и компактно проживающих в сельских и городских местных сообществах, а также гражданам — путем самовыдвижения. Избранными членами органов местного самоуправления считаются в соответствии с имеющимися мандатами кандидаты, набравшие большее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании по сравнению с другими кандидатами (ст. 125).
___________________
1 Приказ Министра национальной экономики РК от 19 ноября 2015 г. № 703 «Об утверждении Типового положения о территориальных советах местного самоуправления».
Однако пока законодатель не допускает создание иных, кроме маслихатов, органов местного самоуправления, которые бы избирались населением. Территориальные советы — органы, направленные на вовлечение в решение местных вопросов жителей городов. На сельском уровне население участвует в местном самоуправлении через собрания и сходы граждан. Однако и в том, и в другом случае их полномочия ограничены, принимаемые решения не имеют обязательной юридической силы без санкционирования их акимами либо носят рекомендательный характер. Кроме того, они не имеет права отзыва депутатов маслихатов, т.е. норма Закона об ответственности депутатов перед населением носит чисто формальный характер.
Например, в районах г. Алматы образованы комитеты местного самоуправления, которые избираются и формируются на собраниях, сходах, конференциях жителей, из наиболее активной части населения, представителей кооперативов собственников квартир и домов, национальных культурных центров, Советов ветеранов, молодежных организаций, общества многодетных матерей и инвалидов, других организаций, дислоцированных в границах территории округов. Председатель комитета местного самоуправления избирается на конференции и утверждается на сессии Алматинского городского Маслихата. Кандидатура председателей подбираются с учетом опыта работы с населением, общественными организациями, предварительно обсуждаются на собраниях активов территориальных округов, конференциях представителей трудовых коллективов, учитывается мнение депутата соответствующего избирательного округа.
Финансирование местного самоуправления обеспечивается из бюджета города, из добровольных пожертвований юридических и физических лиц, иных источников, не запрещенных законодательством. Вопросы взаимодействия комитетов местного самоуправления с аппаратами акимов города районов обеспечиваются координаторами, назначаемыми акимами города районов по вопросам местного самоуправления.
Хотя данные структуры действуют на общественных началах и лишены властных функций, председатель КМС получает заработную плату из местного бюджета. Поэтому необходимо привести правовую основу их деятельности, особенно в части формирования, в соответствие с нормами законодательства. Следует также закрепить в Законе РК о местном госуправлении и самоуправлении право маслихатов учреждать подобные органы и принимать нормативные правовые акты, определяющие их статус и полномочия.
Территориальной основой местного самоуправления Конституция называет территории местных сообществ, на которых компактно проживают группы населения. Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении в ст. 2-1 уточняет: «Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа». Иными словами, местное самоуправление предусмотрено на всех уровнях административно-территориального деления.
Под «местным сообществом» понимается «совокупность жителей (членов местного сообщества), проживающих на территории соответствующей административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление, формируются и функционируют его органы»1.
___________________
1 Ведомости Парламента РК. — 2001. — № 3. — С. 17.
Конституция за основу территориальных пределов берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения. Главным критерием территориальной основы местного самоуправления является поселенческий принцип, то есть компактное проживание населения на какой-то территории. Это означает, что границы «муниципального образования» не обязательно будут совпадать с границами административно-территориальной единицы.
Но помимо компактности проживания населения существуют и другие факторы образования территориального муниципального сообщества: компактность самой территории; ее относительная обособленность естественно сложившимися границами или искусственными сооружениями; наличие объектов производственной (дороги, предприятия связи и транспорта, энерго- и водоснабжающие объекты) и социальной инфраструктуры (учреждения торговли, здравоохранения, образования) и др.
Несмотря на то, что местное самоуправление формально признается во всех административно-территориальных единицах, нормы главы 3-1 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении направлены, в первую очередь, на формирование системы местного самоуправления на низовом уровне управления — в городах районного значения, селах, поселках, сельских округах.
В соответствии с конституционной нормой органам местного самоуправления может делегироваться осуществление государственных функций. Это объясняется наличием тесной связи между государством и местным самоуправлением, сложностью, а порой, невозможностью разграничения их функций и полномочий. Появление такой нормы в Конституции является безусловным шагом вперед, поскольку позволит законодателю создать жизнеспособную модель местного самоуправления.
Речь идет не столько о маслихатах, которые в силу своего двойного статуса и так осуществляют государственные функции, а именно о других органах самоуправления, которые являются общественными образованиями. Предусмотрена возможность, но не обязательность делегирования функций государства. Местные представительные и исполнительные органы вправе передавать осуществление отдельных государственных функций органам местного самоуправления, кроме тех, которые входят в их исключительную компетенцию. При этом передача функций должна сопровождаться соответствующим материально-финансовым обеспечением. Необходимо установить и формы контроля за выполнением подобных функций со стороны передавших их органов.
Следует подчеркнуть, что делегирование государственных функций может осуществляться в соответствии с законом. Однако действующий Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении не только не определяет порядок делегирования и круг делегируемых органам местного самоуправления государственных функций, но и не производит разграничения функций государства и местного самоуправления.
Косвенное указание на такое разграничение можно усмотреть лишь в п.п. 7) ст. 1 данного Закона. Он определяет понятие «вопросы местного значения», как «вопросы деятельности области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа, регулирование которых в соответствии с настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан связано с обеспечением прав и законных интересов большинства жителей соответствующей административно-территориальной единицы». Поскольку на органы местного самоуправления возложены функции по решению вопросов местного значения (п.п. 10) ст. 1), логично поставить знак равенства между понятиями «вопросы местного значения» и «вопросы (функции) местного самоуправления».
Таким образом, установлен один критерий разграничения функций государства и местного самоуправления — связь с правами и законными интересами большинства жителей территориальной единицы. На наш взгляд, это недостаточно. Необходимо определить и другие критерии разграничения функций либо четко выделить предметы ведения местных сообществ.
В этом плане целесообразно изучить положительный опыт делегирования государственных функций органам местного самоуправления в зарубежных странах.
Так, обобщение зарубежного опыта делегирования органам местного самоуправления государственных функций позволяет выделить следующие требования, предъявляемые к процедуре передачи государственных полномочий местным органам власти:
1) передача производится в соответствии с принципом субсидиарности;
2) передача отдельных государственных полномочий осуществляется на основании специального законодательного акта с возможным заключением дополнительных соглашений и (или) договоров;
3) процедура сопровождается передачей необходимых материальных, финансовых, информационных иных ресурсов со стороны государства местным органам власти;
4) переданные полномочия сохраняют государственно-правовую природу при этом, органы государственной власти контролируют как исполнение переданных полномочий так и использование переданных средств и ресурсов, сохраняют право давать указания («императивные консультации») по поводу реализации;
5) устанавливается ответственность перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных государственных полномочий местным органам власти в пределах переданных финансовых, материальных иных ресурсов1.
___________________
1 Пивоваров К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: Зарубежный опыт //Сибирский Юридический Вестник. — 2002. — № 1. — http://www. traktat.ru
89.3. Организация и деятельность местного самоуправления в нашей стране регулируются Законом РК о местном госуправлении и самоуправлении.
Указанный Закон определяет понятийный аппарат местного самоуправления, его правовые основы, экономические и финансовые основы местного самоуправления, закрепляет порядок формирования, правовой статус и компетенцию местных представительных и исполнительных органов.
Порядок формирования маслихатов (путем всеобщего прямого голосования граждан, проживающих в соответствующей территориальной единице) отражает их представительный характер. Многие из его полномочий, несмотря на то, что направлены на реализацию государственных функций, тесно связаны с обеспечением прав и свобод жителей местных сообществ, а поэтому прямо или косвенно касаются осуществления задач, стоящих перед местным самоуправлением.
На местные исполнительные органы всех уровней, включая акимов, наряду с полномочиями по осуществлению местного государственного управления, возложены функции местного самоуправления. Особенно это касается акимов районов в городе, города районного значения, поселка, села, сельского округа. Следует отметить, что конституционная реформа 2017 г. изменила норму о возможности избрания или назначения акимов нижнего и среднего звена. Если ранее данный порядок определял Президент, то сейчас он будет закрепляться законом.
В Закон РК о местном госуправлении и самоуправлении введена новая глава 3-1 «Участие граждан в местном самоуправлении». Согласно ст. 39-1 основанием для признания гражданина Республики Казахстан членом местного сообщества является факт его регистрации по месту жительства на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Какие-либо иные условия (например, наличие недвижимости или постоянного места работы) для его вступления в члены местного сообщества не допускаются. Иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества, также имеют право на участие в осуществлении местного самоуправления в пределах, установленных Законом или международным договором.
Данный Закон устанавливает права и обязанности членов местного сообщества. Они имеют право: на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через выборные органы местного самоуправления, избирать и быть избранными в выборные органы местного самоуправления, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Члены местного сообщества обязаны: соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан; способствовать укреплению единства народа Казахстана и межнационального согласия в стране; уважительно относиться к государственному и другим языкам, традициям и обычаям народа Казахстана и способствовать их развитию. Большинство из этих прав и обязанностей вытекает из норм Конституции.
В соответствии с указанным Законом на территории городов районного значения, сел, поселков, сельских округов для решения вопросов местного значения проводятся сходы и собрания местного сообщества. В их работе могут принимать участие лица, обладающие активным избирательным правом. Законом закреплена компетенция сходов и собраний, порядок их созыва и проведения, реализации принятых на них решений, формы участия членов местных сообществ в мониторинге бюджетных средств.
В данной главе Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении установлены также обязанности органов местного самоуправления, их взаимоотношения с государственными органами и ответственность.
89.4 Конституция гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом. Это значит, что органы самоуправления осуществляют свои полномочия без непосредственного вмешательства в их деятельность со стороны государства. Государственные органы не вправе давать указания и обязательные предписания органам местного самоуправления, как им действовать в той или иной ситуации, какие решения принимать. Но рамки этой самостоятельности не безбрежны, они ограничены их полномочиями, которые, в свою очередь, должны быть закреплены законодательно. Если же органы самоуправления выходят за рамки своих полномочий, нарушают нормы действующего законодательства, то государство наоборот должно здесь вмешаться. Это касается и органов местного государственного управления, и соответствующих правоохранительных органов.
Но пока в Законе РК о местном госуправлении и самоуправлении не произведено разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, поэтому и полномочия органов самоуправления законодательно не закреплены. Все это пока регулируется только подзаконными актами органов местного государственного управления, зачастую противоречащими действующему законодательству.
Российскими авторами определены юридические гарантии местного самоуправления, закрепленные в законодательстве РФ:
1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
2. Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также самими органами местного самоуправления и гражданами.
3. Рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями, к которым эти обращения направлены.
4. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления (самостоятельное управление муниципальной собственностью; право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; право на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ; наличие муниципального бюджета).1
В соответствии с п. 1 ст. 39-5 Закона РК о местном госуправлении и самоуправлении государственные органы создают необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан и иными нормативными правовыми актами, включая методическое и информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления.
Следовательно, необходимо установить специальные экономические, правовые и организационные меры, которые бы обеспечивали и защищали их права. Органы государства должны содействовать органам местного самоуправления в осуществлении их функций. Содействие и партнерство могут иметь разные формы: финансовая поддержка тех или иных проектов, предоставление льготных кредитов из местных бюджетов, организационная (предоставление административных помещений), информационная и консультативная помощь и т.д.
Таким образом, только при условии решения всего комплекса вышеназванных проблем можно будет говорить о создании в Казахстане полноценной и эффективной системы местного самоуправления.
___________________
1 Игнатюк H.A. Павлушкин A.B. Муниципальное право Учебное пособие. — М.: Юстицинформ, 2007. — http://all-books.biz/pravo-munitsipalnoe
Другой комментарий к ст. 89 Конституции РК
Статья 89 Конституции Республики Казахстан закрепляет принцип местного самоуправления, его основные аспекты и обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.
Первый пункт признает местное самоуправление в Республике Казахстан, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это подчеркивает важность участия граждан в принятии решений на местном уровне и дает возможность учитывать интересы и потребности местных сообществ.
Во втором пункте указано, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Органам местного самоуправления может быть делегировано осуществление государственных функций в соответствии с законом. Это подчеркивает взаимодействие и кооперацию между государственными органами и органами местного самоуправления.
Третий пункт устанавливает, что организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом. Это гарантирует единый правовой подход к регулированию местного самоуправления на всей территории страны.
Четвертый пункт гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом. Это обеспечивает возможность органам местного самоуправления действовать самостоятельно и принимать решения, которые отражают интересы местных сообществ, при этом соблюдая рамки законодательства и отвечая за выполнение своих полномочий.