Действующая редакция ст. 21 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом.
2. Каждый имеет право выезжать за пределы Республики. Граждане Республики имеют право беспрепятственного возвращения в Республику.
Комментарий к статье 21 Конституции Республики Казахстан
21.1. Положения ст. 21 Конституции корреспондируют международным актам о праве каждого на свободу передвижения, выборе места пребывания и жительства, беспрепятственное выезд и возвращение в страну, о регулировании иных вопросов миграционного процесса и являются основой института миграции в Казахстане.
Впервые в Казахстане конституционные нормы о миграционной политике государства были закреплены в Конституционном законе о государственной независимости Республики Казахстан, в котором закреплено положение о необходимости создания условий для возвращения на территорию Казахстана лиц и их потомков, вынужденно покинувших территорию страны в период массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, а также для казахов, вынужденно покинувших территорию Республики и проживающих на территории бывших союзных Республик и в других государствах.
Право свободного передвижения отсутствовало в конституциях советского периода. Конституционное закрепление в качестве важнейших прав человека и гражданина вопросов миграции, являвшихся ранее предметом регулирования подзаконных актов о прописке и выписке, стало основой для присоединения Казахстана к международным договорам, принятия Республикой соответствующих законов.
В Казахстане в настоящее время сложилось миграционное законодательство, регулирующее миграционные процессы, включающее концептуально-организационные документы.
Основные направления этой многоаспектной работы определены Президентом РК.
В Послании Главы государства Н.А. Назарбаева от 10 октября 1997 года народу Казахстана «Казахстан — 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» сказано, что «в ранг ведущих приоритетов национальной безопасности должна быть выдвинута сильная демографическая и миграционная политика».
В своем Послании от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан — 2050»: новый политический курс состоявшегося государства» Президент Республики Н. А. Назарбаев определил новые направления регулирования миграционной политики, которые должны заключаться в комплексном решении проблем миграции и демографии. Стратегией «Казахстан — 2050» Правительству поручено разработка комплексного плана по решению проблем миграции.
Основные направления реализации Стратегии «Казахстан-2030» были заложены в Концепции миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 28 августа 2007 года № 399, ныне утратившей силу.
В системе миграционного законодательства Республики важное значение имеет Закон РК о миграции населения. Названный Закон регулирует общественные отношения в области миграции населения, определяет правовые, экономические и социальные основы миграционных процессов, а также регулирует правовое положение оралманов. Закон РК от 4 декабря 2009 года «О беженцах» определяет правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище на территории Республики Казахстан. Кроме названных миграционные отношения регулируются также Трудовым кодексом РК, законами о гражданстве, о правовом положении иностранцев.
В соответствии с Законом РК о миграции населения миграцией является постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства, а мигранты — лица, въехавшие в Республику Казахстан и выехавшие из Республики Казахстан, а также переселяющиеся внутри Республики Казахстан вне зависимости от причин и длительности. Иммиграция — это въезд иностранцев или лиц без гражданства в Республику Казахстан для временного или постоянного проживания, соответственно иммигрантами являются иностранцы или лица без гражданства, прибывшие в Республику Казахстан для временного или постоянного проживания. Эмиграцией является выезд граждан Республики Казахстан в другое государство для постоянного или временного проживания, а эмигрантами — граждане Республики Казахстан, выезжающие в другое государство для постоянного или временного проживания.
Закон вводит новый термин, который ранее не использовался в официальных актах, и отсутствовало словесном обороте казахов — оралман. В соответствии с Законом «оралман» — это этнический казах, постоянно проживавший на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывший в Казахстан в целях постоянного проживания на исторической родине.
В Законе РК о беженцах закреплено, что беженцем является иностранец, который в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, национальности, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой своей страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или лицо без гражданства, находящиеся вне страны своего постоянного места жительства или гражданской принадлежности, которые не могут или не желают вернуться в нее вследствие этих опасений. Республика Казахстан сталкивается в последние годы с вопросами беженцев.
КоАП РК устанавливает ответственность за нарушение права свободного передвижения и выбора места жительства. Так, в соответствии со ст. 76 Кодекса устанавливается ответственность за действие либо бездействие должностных лиц, ограничивающее право физических лиц на свободу передвижения и выбора места жительства (за исключением пограничных зон и отдельных местностей, в которых могут быть установлены ограничения Правительством РК), если это не связано с обвинением в совершении преступления. В соответствии со ст. 510 Кодекса устанавливается ответственность за нарушение иностранцем или лицом без гражданства правил пребывания в Республике Казахстан, выразившееся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или выбора места жительства.
В области миграционных процессов принят ряд нормативных актов Правительства, министерств внутренних дел, иностранных дел, труда и социальной защиты населения.
В соответствии с п. 1 ст. 21 Конституции в законе, регулирующем миграционные отношения, могут быть оговорены условия ограничения права каждого на свободное передвижение по территории Республики и на свободный выбор местожительства. Так, согласно ст. 7 Закона РК от 15 июля 1996 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» лица, за которыми установлен соответствующий надзор, не могут покидать жилище в определенное органами внутренних дел время, пребывать в определенных органами внутренних дел пунктах района (города), а также выезжать за пределы района (города) без уведомления органа внутренних дел.
21.2. В соответствии с п. 2 ст. 21 Конституции каждый имеет право выезжать за пределы Казахстана, а казахстанцы — право беспрепятственного возвращения на Родину.
В соответствии с постановлением Правительства РК от 28 марта 2012 года № 361 «Об утверждении Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительство» выезд и возвращение осуществляются по паспорту гражданина Республики Казахстан. Выезд гражданина Республики Казахстан за границу может быть временно ограничен на срок, предусмотренный трудовым договором (контрактом) при оформлении допуска к государственным секретам. Граждане Республики Казахстан, взявшие на себя обязательства по возможности ограничения своего выезда за пределы РК в связи с допуском их к государственным секретам (далее — секретоносители) и намеревающиеся выехать за границу, обязаны заблаговременно получить разрешение на выезд у руководителей тех государственных органов или других организаций, где они подписали указанные обязательства (далее — организации). В случаях реорганизации организаций решение о возможности выезда секретоносителей за пределы РК принимается руководителями организаций, являющихся их правопреемниками.
Решение о выдаче разрешения на выезд секретоносителей принимается руководителями организаций самостоятельно с учетом взятых секретоносителями обязательств и их фактической осведомленности в сведениях, составляющих государственные секреты. При этом заключение о фактической осведомленности лица в сведениях, составляющих государственные секреты, направляется в органы национальной безопасности. При ликвидации (упразднении) организаций решение о возможности выезда принимают руководители территориальных органов национальной безопасности по месту жительства секретоносителей. Разрешение или мотивированный отказ в выезде за пределы РК выдается в срок, установленный законодательством для рассмотрения заявлений граждан. В случае несанкционированного выезда за пределы РК секретоноситель может быть привлечен к дисциплинарной или иной ответственности, предусмотренной законодательством РК.
Вместе с тем, в соответствии с п. 1 ст. 39 Конституции в действующем законодательстве установлены основания ограничения данных конституционных прав, поскольку эти права не относятся к перечню прав, ограничение которых не допускается.
Условия и порядок выезда граждан Республики Казахстан за пределы страны, в том числе выезжающих для постоянного проживания, установлены Законом РК о миграции населения (статьи 55 и 56), Кодексом РК о браке (супружестве) и семье (ст. 174). Стандарт государственной услуги «Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства», утвержден Приказом Министра внутренних дел РК от 19 марта 2015 года № 254. Регламент государственной услуги «Оформление документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства», утвержден Приказом Министра внутренних дел РК от 30 мая 2015 года № 498.
В НПКС РК от 14 декабря 2016 года № 1 признан соответствующим Конституции юридический механизм закрепления ограничений предусмотренного п. 2 ст. 21 Основного Закона права каждого на выезд за пределы Республики Казахстан посредством принятия законов с последующим утверждением процедурных отношений постановлением Правительства и приказами министра внутренних дел. «Вместе с тем, по мнению Конституционного Совета, в Законе, Правилах, Стандарте и Регламенте содержатся нормы, допускающие неоднозначное их толкование и порождающие правовые неопределенности».
Подтвердив конституционность подпункта 3) пункта 7 Правил оформления документов на выезд за пределы Республики Казахстан на постоянное место жительства, Конституционный Совет рекомендовал Правительству РК привести данные Правила в соответствие с правовыми позициями Конституционного Совета, содержащимися в названном НПКС РК, а также рассмотреть вопрос об инициировании поправок в законодательные акты, регулирующие общественные отношения в сфере миграции населения, с целью более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Данное постановление — один из примеров эффективного конституционного контроля, осуществляемого в Республике Казахстан.
Другой комментарий к ст. 21 Конституции РК
Статья 21 Конституции Республики Казахстан подчеркивает свободу передвижения и выбора места жительства для всех, кто законно находится на территории страны. Этот комментарий разбирает два аспекта этой статьи.
Право свободного передвижения и выбора места жительства: Статья подтверждает, что каждый, кто на законных основаниях находится на территории Казахстана, имеет право передвигаться по стране и выбирать место жительства без ограничений. Однако, как указано в статье, закон может предусматривать исключения в определенных случаях, например, для обеспечения безопасности, охраны государственных интересов или защиты окружающей среды.
Право на выезд из страны и возвращение: Эта статья также подтверждает, что каждый имеет право покинуть территорию Республики Казахстан, если это не противоречит закону. Кроме того, граждане Республики имеют право на беспрепятственное возвращение в страну, что является важным аспектом защиты основных прав граждан.
В целом, Статья 21 подчеркивает значимость свободы передвижения и выбора места жительства как основных прав человека и важной составляющей демократического общества. Она также подтверждает обязательства государства по обеспечению этих прав для всех законно пребывающих на территории страны лиц.