Действующая редакция ст. 26 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.
2. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом.
3. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его возмещения.
4. Каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается.
Комментарий к статье 26 Конституции Республики Казахстан
С принятием Конституции Республики Казахстан в 1995 году страна встала на путь развития демократического, светского, правового и социального государства. Согласно п. 2 ст. 1 Конституции: «Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа». Эти понятия экономического развития и свободы, естественно, связаны с развитием понятия права частной собственности, которое не было известно для советских авторитарных правовых традиций и практики.
История развития прав собственности имеет далекие корни. Исходя из принципов римского права, юридические концепции частной собственности нашли свое место в правовых документах и положениях. Со временем она стала частью концепции прав человека. Конституция США и Билль о правах прямо предусматривают права собственности как одно из основных прав. Акцент на собственности как именно неотъемлемом праве человека не был проявлением чисто американского подхода. В первой французской Декларации прав человека и гражданина от 1789 года говорится, что «собственность является неприкосновенным и обеспеченным правом». Большинство мировых конституций либеральных демократий включают законопроекты о правах (часто вдохновляемые американцами и французами), в которых содержатся специальные положения о защите прав на частную собственность. Не случайно это право предусмотрено в статье 26 Конституции Казахстана, Разделе II — «Человек и гражданин», связанном с защитой прав человека.
Отцы-основатели демократических концепций 18-го века хорошо понимали, что правовая защита частной собственности от произвольного вмешательства является необходимым механизмом для осуществления других свобод — например, права на неприкосновенность частной жизни, достоинство, свободу выражения мнений, ассоциацию, религию и т. д. Это классическое либеральное понимание прав на собственность в основном подразумевает так называемое отрицательное обязательство государства защищать от произвольной экспроприации и регулирования частной собственности. Позже некоторые позитивные обязательства государства также разработали для определения сущности собственности.
Право частной собственности также имеет практические последствия для экономики и процветания. Существует много свидетельств того, что есть прямая связь между имущественными правами и процветанием стран. Например, все страны, входящие в первую десятку Международного индекса прав собственности (IPRI) 2010 года, являются развитыми странами с высоким ВВП на душу населения. В среднем страны, находящиеся в верхней части шкалы IPRI, в восемь раз выше, чем страны внизу. Этот тип связи между нищетой и отсутствием адекватной защиты прав собственности также является очень заметным в работе о представлении стран и институциональных оценках Всемирного банка за 2009 год. Небезопасность права собственности отрицательно влияет на экономическое развитие.
Советская история дает исторический пример результатов фактического отсутствия самого института и, соответственно, понятия частной собственности.
Говоря об экономических событиях, в практическом смысле Международное инвестиционное право говорит не только о собственности, но и об «инвестициях». Последнее не является объектом правовой защиты, а скорее является юрисдикционным требованием международного арбитража. Например, в Конвенции 1966 года об урегулировании инвестиционных обязательств между государствами и гражданами других государств, в статье 25 (1) предусматривается, что юрисдикция трибуналов, созданная в ее рамках, ограничивается спорами, «возникающими непосредственно из инвестиций». Инвестиции в этом смысле применяются также ко всем видам собственности, в том числе движимым, недвижимым, интеллектуальным и т.д.
Первым Всемирно признанным международным документом, в котором оговариваются имущественные права, является ВДЧП, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в Париже 10 декабря 1948 года. В проекте, представленном представителями различных правовых и культурных слоев, впервые изложены основные права человека для обеспечения всеобщей защиты. Статья 17 ВДЧП дает гарантии прав собственности: «17. 1) Каждый человек имеет право владеть имуществом, как в одиночку, так и совместно с другими. 2) Никто не может быть произвольно лишен своих прав».
Европейская конвенция о правах человека (ЕКПЧ) 1950 года предоставляет сильные гарантии права собственности, в частности в соответствии со статьей 1 Протокола I: «1) каждое физическое или юридическое лицо имеет право на мирное пользование своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в общественных интересах и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. 2) Предшествующие положения не должны каким-либо образом нарушать право государства обеспечивать соблюдение таких законов, которые оно считает необходимыми для контроля за использованием имущества в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других взносов или штрафов».
Исторически сложилось так, что право частной собственности и общественный характер собственности были юридической проблемой для всех либеральных и демократических систем — как сбалансировать уважение прав людей на частную собственность и общественные интересы. Чтобы привести пример Европы, Европейская конвенция по правам человека и Европейский суд по правам человека в Страсбурге признают право на мирное пользование имуществом, лишающим имущества в соответствии с определенными строгими условиями, а также признает право государств балансировать право на мирное владение имуществом с общественными интересами. Государства имеют право ограничивать это право. Национальные власти имеют широкую свободу усмотрения в осуществлении социальной и экономической политики, которые влияют на вмешательство в право собственности. Страсбургский суд время от времени находит в некоторых случаях, что государства превышают пределы усмотрения и устанавливают важные принципы (например, Споронг и Лоннрот против Швеции (1982 год), Генрих против Франции (1994 год), Ака против Турции (1998), Иммобилиар Саффи против Италии (1999 год), бывший король Греции против Греции (2000 год) и т. д.).
Европейская конвенция в статье 1 протокола I по имуществу подразумевает, безусловно, недвижимое и движимое имущество и другие, связанные с этим активы. Она предоставляет гарантии в случаях, если можно предъявить иск к соответствующему имуществу. Как и физические лица, так и юридические лица могут пользоваться такими гарантиями в соответствии с Конвенцией.
Права собственности также признаны в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года. Согласно статье 5 Конвенции каждый имеет право на равенство перед законом без различия расы, цвета кожи и национального или этнического происхождения, включая «право на наследство». Еще одна Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года также признает права собственности, в частности статья 16 предусматривает одинаковые права для обоих супругов на владение, приобретение, управление, ведение, пользование и распоряжение имуществом.
Понятие права собственности полностью закреплено в Конституции Казахстана. Положения ст. 26 непосредственно связаны с другими принципами и статьями Конституции. В частности, со ст. 6, в которой говорится, что «1. В Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. 2. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом. 3. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом».
Как можно заметить, некоторые из положений, предусмотренных в ст. 26 Конституции, сопоставимы и синхронизированы с международными нормами и практикой, особенно с Европейской конвенцией о правах человека.
Эти положения Конституции Казахстана также предоставляют гарантии защиты прав собственности только в том случае, если они приобретены на законных основаниях. Это необходимое условие для защиты конституционных и правовых механизмов. То же самое предусмотрено в европейских и международных нормах и практике (например, терминология «пользуется мирным путем» применяется в соответствующей статье ЕКПЧ). Кроме того, п. 2 ст. 26 Конституции Казахстана предусматривает конституционную защиту также права наследования. Это связано как с правом человека оставлять волю (завещать) и право получателя на получение наследственного имущества. Это очень важное положение для включения такого права на конституционном уровне. Опять же, после негативного советского правового и практического опыта такие положения дают больше гарантий для всех видов прав собственности, включая право наследования, которое является одним из краеугольных камней всей концепции собственности.
Как и в международных документах, ст. 26 Конституции также предусматривает, что право на собственность не является абсолютным. Государство имеет какое-то усмотрение вмешиваться в осуществление этого права. Существует аналогичное международное законодательство и практика, когда такое вмешательство необходимо для общественного блага и интересов. Однако такое вмешательство связано с очень строгими конституционными и законодательными границами, чтобы не злоупотреблять правами собственности.
Статья 26 содержит некоторые из критериев защиты от злоупотреблений, в частности, для такого вмешательства должно быть: 1) четкая юридическая цель — только для общественного использования — это может быть связано с инфраструктурой и другими связанными с ней событиями (во многих странах такие потенциальные юридические цели определены подробно в законодательстве, действующим в мирное время, таком как Eminent Domain); 2) это должно быть сделано в исключительных случаях, предусмотренных законом — это означает, что такое вмешательство может быть выполнено только в случаях, определенных законодательством, а не каким-либо добровольным административным решением; и 3) только с условием эквивалентной компенсации. Эти критерии являются кумулятивными и очень важными для поддержания баланса между правом собственности и общественными интересами.
Еще одним важным элементом в соответствии с той же ст. 26 является возможность лишения имущества на основании решения суда. Это означает, что судебное решение необходимо для такого вмешательства государства. Остается открытым вопрос о том, является ли участие суда в качестве необходимой предпосылки наряду с другими кумулятивными критериями, упомянутыми выше для таких ограничений. В своем решении 2000 года № 6/2 Конституционный Совет Казахстана интерпретировал это положение так, чтобы не во всех случаях судебное решение было необходимо. Вместе с тем Совет подчеркнул, что внесудебное вмешательство должно строго следовать всем условиям, предусмотренным в п. 3 ст. 26 (в исключительных случаях, предусмотренных законом и справедливой компенсацией). В соответствии с международными нормами и практикой (особенно Страсбургского суда) и толкованиями Конституционного Совета, касающимися ограничения прав собственности, следует учитывать принципы и критерии, такие как правовая определенность, пропорциональность, определение общественных и/или общих интересов и т.д.;
Интересно отметить, что в соответствии с действующими положениями ст. 26 только граждане Казахстана пользуются правом собственности. В начале 2017 года Президент Казахстана инициировал конституционные поправки, которые были приняты 10 марта 2017 года после публичных и парламентских дискуссий, включая международное участие1.
В соответствии с первоначальным проектом поправок к ст. 26 первые два пункта были переформулированы следующим образом: «1. Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество. 2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией.». Таким образом, проект предусматривал также право собственности лиц, не являющихся гражданами страны, а также больше гарантий неприкосновенности прав собственности. Согласно пояснительной записке к этому проекту положения, предоставленному Конституционной комиссией государства, целью было «гарантировать имущественные права иностранцев и лиц без гражданства, их равноправие, справедливость и улучшение инвестиционного климата … включение этого положения о неприкосновенности прав собственности в Конституции значительно усиливают гарантии прав частной собственности, которые являются основой рыночной экономики, предпринимательской деятельности и в определенной степени определят содержание других прав человека». Венецианская комиссия положительно оценила эти предлагаемые поправки в отношении права собственности. Как правило, мнение Венецианской комиссии (выраженное в некоторых мнениях) заключается в том, что государства и дискреционные полномочия национальных конституций определяют возможность того, чтобы иностранцы имели право собственности в конкретных странах в соответствии с национальными потребностями и интересами.
Закон РК 10 марта 2017 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Казахстана» представляет собой третью реформу Конституции Казахстана 1995 года. В окончательном варианте конституционных поправок упомянутое положение проекта касательно ст. 26 не было включено. После публичного обсуждения решено на данном этапе эту новеллу снять с рассмотрения ввиду неоднозначности реакции общественного мнения. Однако это не исключает вероятности возвращения к ней через некоторое время.
Пункт 4 ст. 26 Конституции устанавливает основу для свободы предпринимательства и свободной конкуренции. Эти положения гарантируют свободное предпринимательство и справедливую предпринимательскую деятельность на уровне Конституции, что очень важно для устойчивого развития бизнеса и экономики. Важно отметить, что все граждане и лица, не являющиеся гражданами Казахстана, могут пользоваться этими гарантиями.
____________________
1 См., например, мнение Венецианской комиссии http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?PDF=CDL-AD(2017)010-е).
Конституционные положения ст. 26 детально истолковываются, регулируются и определяются в соответствующем законодательстве Казахстана, в частности — Гражданском кодексе, Законе РК о государственном имуществе, Земельном кодексе, Законе РК о конкуренции и т.д.
В то же время соответствующие решения и интерпретации Конституционного Совета играют очень важную роль для правильного понимания положений Конституции и разработки соответствующего законодательства в соответствии с принципами и нормами Конституции. Среди многочисленных НПКС РК можно назвать те, которые сыграли решающую роль в развитии конституционного понимания и толкования права собственности: от 2 декабря 1996 № 8; от 3 ноября 1999 года № 19/2; 16 июня 2000 № 6/2; от 1 июля 2005 года № 4; от 23 апреля 2008 № 4; от 20 августа 2009 № 5; от 7 декабря 2011 года № 5.
Другой комментарий к ст. 26 Конституции РК
Статья 26 Конституции Казахстана подчеркивает важность права на частную собственность и свободу предпринимательской деятельности для граждан страны. Эта статья является основой для экономической свободы, развития предпринимательства и стимулирования экономического роста в стране.
Первый пункт статьи 26 подтверждает, что граждане Республики Казахстан имеют право владеть любым законно приобретенным имуществом. Это включает в себя недвижимость, движимое имущество и интеллектуальную собственность.
Второй пункт гарантирует право на собственность и наследование по закону. Это обеспечивает юридическую защиту имущества и передачу имущества между поколениями.
Третий пункт устанавливает, что имущество может быть конфисковано только по решению суда. Кроме того, в исключительных случаях, закон может предусмотреть принудительное отчуждение имущества для государственных нужд с условием равноценного возмещения.
Четвертый пункт гарантирует право на свободу предпринимательской деятельности и свободное использование имущества для законных предпринимательских целей. В то же время, статья подчеркивает необходимость регулирования монополистической деятельности и запрещает недобросовестную конкуренцию.
В целом, статья 26 Конституции Казахстана является ключевым элементом правового и экономического порядка в стране, обеспечивая равные возможности и стимулируя экономическое развитие. Эта статья поддерживает принцип верховенства закона и гарантирует права и свободы граждан в отношении имущества и предпринимательства.