Действующая редакция ст. 32 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц.
Комментарий к статье 32 Конституции Республики Казахстан
История свидетельствует, что еще не так давно права и свободы личности регулировались исключительно внутригосударственным правом. Господство права, фундаментальные права и свободы служат основой нового мирового порядка и поэтому находятся в центре внимания международного сообщества наций. Возрастание роли международного права находит свое проявление во все более детальной разработке и конкретизации международных принципов и норм, в создании международных органов по контролю за выполнением государствами взятых на себя обязательств. В условиях происходящих в мире изменений фактически и юридически обозначены права и свободы личности из сферы внутригосударственного регулирования на новый вектор международного права. Всё активней происходит сращивание внутригосударственного и международного права.
Имплементация норм международного права в сферу национальной компетенции государства детерминирована императивами современного мирового сообщества. Большинство государств признали, что важно не только широкое признание и конституционное закрепление этих прав и свобод, но и фактическая реализация их в различных сферах жизни общества — правовой, политической, экономической, социальной и духовной.
Сегодня права человека являются одной из ключевых научных проблем и изучаются с самых разнообразных позиций. Применяя право на проведение публичных мероприятий человек, безусловно, действует в обществе, подчиняясь его требованиям. Правовое демократическое государство, воплощая идею обеспечения прав человека, достигает целей уважения достоинства и защиты прав каждого члена общества путем развития законодательства о правах и свободах человека и гражданина.
Права человека приобрели юридическую форму и рассматриваются демократическими государствами как основа конституционализма. Во многих конституциях в формулировках наблюдается существующее различие между правами человека и правами гражданина. В отдельных конституциях упоминается право на какую-либо свободу, но чаще имеет место право свободно что-либо делать или не делать.
В то же время, ограничение демократии влечет за собой негативные последствия для прав граждан, а их нарушение неизбежно подрывает демократический режим власти. Разделяются права, свободы и обязанности на индивидуальные и коллективные. Индивидуальное право может осуществляться коллективно, в тоже время коллективные права по своей природе индивидуально осуществляться не могут. Регулирование и обеспечение права на свободу мирных собраний для большинства государств является очень сложным процессом. В то же время, необходимо понимать, что это право может быть реализовано отдельными людьми, группами, а защита свободы мирных собраний будет способствовать дальнейшему укреплению казахстанского толерантного общества.
В настоящее время многими государствами механизм конституционно-правового регулирования свободы собраний разработан в недостаточной степени. Хотя следует признать, что большинство современных конституций закрепляют такие формы политической активности граждан, как: свобода собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.
Такие права закреплены в Законе Финляндии о публичных собраниях (1999 года, поправки 2011 года, раздел 11, 5), Законе Республики Армении «О порядке проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций» (2008 года) ст. 13, пп 4-5; Конституции Румынии (1991 года, поправки 2003 года), ст.39; Законе о публичных собраниях Республики Молдова (2008 года) ст. 10, ст. 20; Закон РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» (2004 года), ст. 18; Законе Республики Азербайджан «О свободе собраний» (1998 года); Законе Болгарии «О собраниях, митингах и демонстрациях» (1990 года), ст.2; Законе Нидерландов о публичных собраниях (1998 года), раздел 5; Законе Польши «О собраниях» (1990 года), ст.6; Декрете о публичных собраниях Мальты (1931 года) ст.5/3; Законе о публичных шествиях Северной Ирландии (1998 г.) раздел 6(2)(b); Законе о собраниях и демонстрациях Республики Грузия (1997 года, поправки 2009 года), ст. 14(2); Законе Республики Кыргызстан «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации (2002 года) ст.7 и др.
Отдельного внимания заслуживает документ «Руководящие принципы по свободе мирных собраний» (далее — Руководящие принципы) (Страсбург, 2010 г.) подготовленный экспертами Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ и европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Совета Европы, в котором даны следующие определения:
1. Презумпция в пользу проведения собраний. Суть, которой, заключается в том, что в законодательстве должна быть четко и недвусмысленно установлена презумпция в пользу свободы собраний, а также, что не запрещено законом, следует считать разрешенным, в связи с чем не требуется получения разрешения на то, чтобы провести собрание.
2. Позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите. Согласно данному принципу, государство обязано создать все необходимые механизмы и процедуры, которые позволят обеспечить осуществить право на мирные собрания.
3. Законность. Согласно данному принципу, необходимо понимать, что если имеются ограничения, то они должны быть основаны на нормах действующего законодательства и международного права в области прав человека, где закон должен соответствовать международным стандартам.
4. Пропорциональность. В соответствии с чем, что органы власти не накладывали автоматически ограничения, следовательно, любые ограничения в отношении свободы собраний должны быть пропорциональными.
5. Недискриминация. Органы власти обязаны не допускать дискриминацию ни по какому признаку в отношении какого-либо лица или группы лиц.
6. Надлежащая администрация. Суть данного принципа заключается в том, что в законодательстве должен быть четко прописан орган, который отвечает за принятие решений об администрации свободы собраний и общественность должна быть проинформирована об этом.
7. Ответственность административного органа. Согласно которому, административный орган несет ответственность за любые процедурные невыполнения или по существу1.
Право на свободу собраний и право каждого человека на свободу как таковую гарантируется основными международно-правовыми и региональными документами, такими как: ВДПЧ (ст.20/1); МПГПП (ст.21); Американской конвенцией о правах человека (ст. 15); Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации (ст.5/d); Конвенцией о правах ребенка (ст. 15); Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Европейская конвенция по правам человека — основополагающий документ Совета Европы в сфере прав человека на территории его стран-членов (далее — Конвенция, ЕКПЧ) (ст. 11) и др.
Так, например, права, гарантируемые статьей 11 Конвенции, связаны с политическими и социальными ценностями демократического общества. Безусловно, в большей степени они представляют собой углубление и расширение прав на свободу мысли, совести и вероисповедания в соответствии со ст. 9 и право на свободу выражения своего мнения в соответствии со ст. 10. Согласно п.2 ст. 11 свобода собраний не относится к числу абсолютных прав и может быть ограничена. Ограничения признаются допустимыми, если они «установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности; и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц». Следует отметить, что в ст. 11 наряду с общими ограничениями предусматриваются и дополнительные специальные меры, касающиеся осуществления данной свободы лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.
Европейская комиссия сформулировала ряд правовых позиций, связанных с применением п. 2 ст. 11 Конвенции. Она признала, что временный запрет на проведение любой демонстрации является приемлемым, если существует реальная опасность, что в случае ее проведения может возникнуть угроза государственной безопасности или общественному спокойствию. В подобных случаях правительственные запреты на проведение демонстраций, как правило, носят краткосрочный характер и распространяются лишь на определенные районы.
Европейский Суд по правам человека рассматривал ограничение свободы мирных собраний в деле Эзелин против Франции. Из материалов дела следует, что были применены меры дисциплинарного воздействия в отношении принявшего участие в демонстрации заявителя (адвоката) в связи тем, что он не отделялся от других ее участников, выражавших не довольство деятельностью полиции и судебных органов, и не осудил такое поведение, что несовместимо с его профессией.
____________________
1 Руководящие принципы по свободе мирных собраний — 2-е издание, Thomas Bull, Nina Belyeva, Страсбург, 2010. — С. 16.
Суд признал, что термин «ограничения», используемый в п. 2 ст. 11 (свобода собраний) и в п.2 ст. 10 (свобода выражения мнения) Конвенции, не может толковаться как исключающий меры карательного характера, принятые после собрания. Тем самым он отклонил позицию правительства Франции, по мнению которого заявитель не пострадал от вмешательства в осуществление свободы мирных собраний и свободы выражения мнения, поскольку был привлечен к дисциплинарной ответственности после демонстрации в связи с поведением, не совместимым с обязательствами, налагаемыми его профессией.
Суд счел, что вмешательство было осуществлено в соответствии с законом и преследовало цель предотвращения беспорядков. Вместе с тем он отметил, что принцип соразмерности требует обеспечения баланса между требованиями, связанными с целями, перечисленными в п. 2 Конвенции и с теми, что связаны с выражением собственного мнения — словами, жестами или просто молчанием — теми лицами, которые проводят собрания в общественных местах. Стремление к установлению справедливого баланса между этими требованиями не должно приводить к тому, чтобы адвокаты воздерживались от четкого выражения собственного мнения в подобных ситуациях, опасаясь дисциплинарных санкций. Согласившись с тем, что наказание, которому подвергся заявитель, было минимальным и оказывало преимущественно моральное воздействие, поскольку не предполагало каких-либо ограничений, суд подчеркнул, что, однако, даже такая санкция не являлась необходимой в демократическом обществе1. Исходя из позиции Европейского Суда, установившего нарушение ст. 11 Конвенции в данном деле, следует ряд заключений. Во-первых, лицо, принявшее участие в незапрещенной демонстрации, не может быть впоследствии обвинено в том, что эта демонстрация не носила мирный характер; во-вторых, любой участник собрания находится полностью под охраной ст. 11 Конвенции, если его поведение носит правомерный характер2.
Приведем еще один пример, в деле «Platform «Artze fur das Leben»» Суд рассмотрел вопрос о позитивном обязательстве государства обеспечивать защиту группам населения, которые осуществляют свое право на мирные собрания. В этом случае правительство выдало разрешение на проведение в одном конкретном месте демонстрации сторонников борьбы с абортами; позднее сторона — заявитель попросили разрешение перенести место проведения демонстрации в район, где труднее было контролировать поведение толпы, и получила такое разрешение. Власти уведомили организаторов данной демонстрации о том, что полиция, возможно, будет не в состоянии обеспечить надлежащую защиту от участников контрдемонстрации, что фактически и произошло. Такие же трудности возникли при проведении второй демонстрации. Сторона-заявитель направила в Страсбург претензию в отношении того, что правительство Австрии нарушило положение ст. 11, когда оно не смогло принять адекватные меры для обеспечения проведения демонстрации без каких-либо эксцессов.
____________________
1 Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан РФ на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий, пикетирования. — М. 2005 г.
2 См.: Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Theory practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998, P. 600.
Суд счел, что государство несет обязанность по обеспечению защиты групп населения, осуществляющих свое право на проведение мирных собраний. В этой связи Суд указал следующее: «… Та или иная демонстрация может вызвать недовольство или же являться оскорбительной для лиц, возражающих против тех идей или требований, на пропаганду которых наделена данная демонстрация. Вместе с тем, участники должны иметь возможность провести эту демонстрацию, не опасаясь того, что они будут подвергнуты физическому насилию со стороны их оппонентов; такие опасения могут препятствовать ассоциациям или другим группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто высказывать свою точку зрения по весьма спорным вопросам, затрагивающим общество. В условиях демократии право на проведение контрдемонстрации не может распространяться на установление запрета на осуществление права проводить демонстрации. В связи с чем, подлинная, реальная свобода мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция была бы несопоставима с целью и задачей статьи 11. Аналогично в статьях 8, 11 иногда требует принятия позитивных мер, даже в случае отношений между частными лицами, если в этом возникает необходимость»1.
Таким образом, в странах Совета Европы, присоединившихся к ЕКПЧ и выполняющих решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), право на свободу мирных собраний гарантируется каждому, кто имеет намерение организовать мирную демонстрацию. Возможность контрдемонстрации с применением насилия или же возможность того, что к данной демонстрации присоединятся экстремисты, имеющие намерение применить насилие, которые не являются членами ассоциации, организующей ее, не может сама по себе отменить это право.
Необходимо иметь в виду, что ряд из приведенных выше документов не носит для Республики Казахстан обязательного характера. В настоящем комментарии их положения приведены в качестве определенных ориентиров в дальнейшем совершенствовании казахстанского законодательства.
На первый план все больше выходят международные нормы и механизмы. Так, например, МПГПП закрепляет право каждого человека «на свободное выражение своего мнения (ч. 2 ст. 19). Это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
____________________
1 Решение по делу «Platform «Artze fur das Leben»», Series A, No. 159, p. 12, para 32.
Комментируемая ст. 32 Конституции РК провозглашает право на мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, а именно права, которые гарантируются нормами национального и международного права. Право на свободу мирных собраний регулируется Законом РК о порядке организации и проведения мирных собраний, который включает в себя 12 статей, где достаточно обстоятельно изложен порядок организации и проведения таковых мероприятий. Однако, указанный закон не включает в свое содержание понятий публичных мероприятий (мирные собрания, митинги, шествия, пикеты и демонстрации) с необходимым их правовым толкованием, как например, это имеет место в отдельных международно-правовых документах.
Основополагающие международно-правовые акты называют право на проведение публичных мероприятий «свободой собраний» и закрепляют это право за любым человеком независимо от его гражданства. Анализ юридической литературы позволяет определить отдельные правовые категории мирных собраний в следующем толковании: Собрание означает намеренный или временный мирный сбор граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в определенном общественном месте с целью выражения общих интересов, а также для их совместного обсуждения и принятий решений по разным вопросам гражданского общества. Митинг — массовое мирное собрание граждан под открытым небом, проводимое с целью выражения коллективного или общественного мнения с использованием (или без такового) технических и визуальных средств, после которого принимается резолюция с какими-либо требованиями к власти или призывом граждан.
Демонстрация — это мирное движение масс людей с использованием технических и визуальных средств, с целью выразить свою позицию по каким-либо общественным вопросам, а также привлечения внимания к определенным вопросам. Практикуется проведение «стоячих» демонстраций (демонстрации, держась за руки; демонстрации образующее кольцо и т.п.). Демонстрация может начаться или завершиться митингом. Шествие — это мирное движение, передвижение, прохождение по улицам и дорогам граждан, а также иностранных граждан и лиц без гражданства с использованием технических и визуальных средств с целью привлечения внимания к определенным проблемам и вопросам, имеющих большое значение для общества. Разновидностью шествий являются марши — мирные шествия через населенные пункты, через всю страну или через несколько стран.
Пикетирование — это мирный сбор у конкретного объекта немногочисленной группы людей (возможно одного человека) с использованием технических и визуальных средств, с целью выражения мнения по вопросам общественного мнения. В последнее время в некоторых странах применяются пикеты в форме организации палаточного городка.
Помимо общепринятых понятий, формой выражения общественных интересов, следует понимать также голодовку в общественных местах, возведение юрт, палаток, иных сооружений и, как было отмечено, пикетирование. Для проведения вышеназванных мероприятий подается заявление в местный исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (городского областного значения) в письменной форме не позднее 10 дней до намеченной даты их проведения. В заявлении сторона — организатор должна указать цель, форму, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, количество участников, фамилии и имена организаторов и лиц, ответственных за соблюдением общественного порядка и т.д.
Статья 32 Закона РК о порядке организации и проведения мирных собраний включает в себя нормы, ограничивающие рассматриваемое право в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц. Согласно ст. 5 Закона РК о порядке организации и проведения мирных собраний стороне-организатору запрещается препятствовать движению транспорта и пешеходов, устанавливать юрты, палатки и т.п. без согласования с местными исполнительными органами, наносить ущерб зеленым осаждениям, малым архитектурным формам; иметь при себе холодное, огнестрельное оружие, вмешиваться в любой форме в деятельность представителей государственных органов, обеспечивающих общественный порядок. Кроме того, сторона-организатор в установленном законом порядке несет ответственность за нарушение вышеназванных норм.
Согласно законодательству Республики Казахстан устанавливается ответственность за материальный ущерб, причиненного во время проведения собраний, митингов, пикетов и демонстраций их участниками гражданам, общественным объединениям, государству (ст. 9 Закона РК о порядке организации и проведения мирных собраний). В тоже время законодательство устанавливает, что порядок организации и проведения собраний не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством в закрытых помещениях. Кроме того, данные правоотношения в Республике Казахстан регулируется отраслевым законодательством (трудовым, административным, уголовным).
Таким образом, ст. 32 Основного Закона гарантирует политические права гражданам РК, определяя формы выражения общественных, групповых или личных интересов и протеста, ограничивая эти права, в соответствии с п.1 ст. 39 Конституции, «только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.».
Другой комментарий к ст. 32 Конституции РК
Статья 32 Конституции Казахстана гарантирует право граждан на мирные собрания и демонстрации, подчеркивая свободу выражения мнений и участия в общественной жизни. Данная статья признает важность упомянутых прав для поддержания демократии и гражданского общества, однако она также указывает на возможность ограничения этих прав в определенных обстоятельствах.
Статья 32 гарантирует гражданам Казахстана право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Это подчеркивает, что граждане имеют право свободно выражать свои мнения, ставить вопросы на обсуждение и участвовать в публичных акциях, выражающих их взгляды и требования.
Однако статья также указывает, что пользование этим правом может ограничиваться законом в определенных случаях. Ограничения могут быть установлены в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, а также для защиты прав и свобод других лиц. Это означает, что правительство может вводить разумные ограничения на осуществление права на мирные собрания и демонстрации в целях поддержания стабильности, безопасности и обеспечения прав других граждан.
В целом, статья 32 Конституции Казахстана подчеркивает значимость права граждан на мирные собрания и демонстрации, но также признает необходимость соблюдения определенных ограничений в интересах общественного блага. Это гарантирует, что свобода выражения мнений и участия в общественной жизни будет сбалансирована с потребностями государства и правами других граждан.