Действующая редакция ст. 54 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Парламент принимает законы в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате, в том числе:
1) утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения;
2) устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы;
3) устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Казахстана;
4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики, определяет государственные символы Республики;
5) решает вопросы о государственных займах и оказании Республикой экономической и иной помощи;
6) решает вопросы амнистии;
7) ратифицирует и денонсирует международные договоры Республики.
2. Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате:
1) обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета;
2) проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Если Мажилис и Сенат большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат преодолеют возражения Президента, Президент в течение одного месяца подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены хотя бы одной из Палат, закон считается непринятым или принятым в редакции, предложенной Президентом;
3) проявляет инициативу о назначении республиканского референдума.
Комментарий к статье 54 Конституции Республики Казахстан
54.1. Пунктом 1 комментируемой статьи определена компетенция Парламента по последовательному рассмотрению вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате и принятию конституционных законов и законов по целому ряду вопросов.
Раздельное заседание Палат Парламента соответствует мировой практике. При этом принцип раздельного заседания Палат Парламента нашей страны связан с тем, что Сенат Парламента представляет регионы, а Мажилис является Палатой общенародного представительства. Отчасти поэтому у Палат различная компетенция, они независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и устанавливают внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой Регламент.
Во время рассмотрения законопроекта в Парламенте он проходит несколько стадий: получает одобрение Мажилиса, Сенат вправе возвратить с соответствующими изменениями и дополнениями в Мажилис, отклонить законопроект и принять его. В случае необходимости законопроект выносится на обсуждение согласительной комиссии, которая формируется из числа депутатов обеих Палат.
До представления на подпись Президенту закон проходит тщательную доработку с учетом различных мнений и взглядов, в ходе которой спорные вопросы решаются на принципиальной правовой основе по установленной процедуре.
Таким образом, данная раздельная организация деятельности Парламента обеспечивает лучшее качество принимаемых законов.
54.1.1. Утверждая республиканский бюджет, Парламент принимает соответствующий закон и уполномочивает Правительство расходовать средства из государственного бюджета в утвержденном объеме и согласно установленной сумме расходов. В республиканский бюджет могут также вноситься изменения и дополнения.
В мировой практике полномочия Парламента по утверждению государственных доходов и расходов осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по специальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. Например, в США, Великобритании, Японии и других странах принимаются не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах.
В целом процедура рассмотрения проекта республиканского бюджета идентична процедуре рассмотрения проекта других законов. Имеют место лишь некоторые особенности.
Как правило, сложившаяся практика рассмотрения проекта закона о республиканском бюджете предусматривает его развернутое обсуждение на заседаниях рабочих групп под руководством головного комитета. На рабочих группах обсуждается проект республиканского бюджета поструктурно, отдельно по каждому разделу, в том числе по расходам администраторов бюджетных программ. В этой связи приглашаются уполномоченные представители соответствующих государственных органов, национальных компаний и других организаций.
При рассмотрении проекта республиканского бюджета Парламент придерживается следующих принципов:
1) принципа обоснованности;
2) принципа соблюдения сбалансированности бюджета.
Рассмотрение проекта закона о республиканском бюджете на заседаниях Мажилиса и Сената Парламента включает доклады уполномоченного Правительством лица (лиц) по прогнозу социально-экономического развития Республики и проекту закона о республиканском бюджете, Председателя Национального Банка по денежно-кредитной политике, а также лиц, уполномоченных Палатами Парламента, с заключениями по проекту закона.
Поскольку Закон о республиканском бюджете на плановый трехлетний период принимается ежегодно, изменения и дополнения в него вносятся в течение текущего финансового года.
54.1.2. Структура и организация налоговой системы государства характеризуют уровень ее государственного и экономического развития.
По ст. 35 Основного Закона уплата налогов является долгом и обязанностью каждого. В ст. 61 Конституции они отнесены к важнейшим общественным отношениям, которые регулируются законом.
Налоги и сборы формируют и определяют бюджет государства, который влияет на уровень развития общества, стабильность и безопасность. Известно, что в странах, где налоговые правоотношения и законодательство налажены, экономическая ситуация устойчива. При этом системы налогообложения в разных государствах, их направления и развитие отличаются наибольшей индивидуальностью.
В соответствии со ст. 55 Налогового кодекса РК (на 1 июля 2017 года) предусмотрено 13 видов налогов и 18 видов обязательных платежей в бюджет.
Налоги и другие обязательные платежи в бюджет устанавливаются, вводятся, изменяются или отменяются только Налоговым кодексом. При этом в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса РК законодательные акты Республики Казахстан, вносящие изменения и дополнения в Налоговый кодекс РК, за исключением изменений и дополнений по налоговому администрированию, особенностям установления налоговой отчетности, а также улучшению положения налогоплательщиков (налоговых агентов), могут быть приняты не позднее 1 декабря текущего года и введены в действие не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.
54.1.3. В течение 1991-1993 годов в Республике не имелась четко выверенная законодательная база, определяющая принципы существования единого республиканского административно-территориального механизма. Эта ситуация порождала элементы анархии: переименования территориальных единиц без какого-либо серьезного согласования с органами власти, попытки самостоятельно изменить существующие границы между районами различных областей и т.п.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим правовые основы жизнедеятельности административно-территориальной системы, стал Закон РК об административно-территориальном устройстве.
Законодательно определено, что «в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: село, поселок, сельский округ, район в городе, город, район, область» (ст. 1 Закона РК об административно-территориальном устройстве).
Административно-территориальная реформа 1997 года стала значимым событием в формировании современной внутригосударственной территориальной системы. Указом Президента РК от 20 октября 1997 года столицей Республики был объявлен город Акмола, в мае 1998 года переименованный в город Астана.
54.1.4. Комментируемым подпунктом на Парламент возложено право учреждать государственные награды, устанавливать почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики, определять государственные символы Республики.
Вопросы, связанные с государственными наградами, регламентируются Законом РК от 12 декабря 1995 года «О государственных наградах Республики Казахстан», согласно которому государственными наградами являются знаки высшей степени отличия — орден «Алтын Қыран», звания «Халық Қаһарманы», «Қазақстанның Еңбек Epi», a также другие ордена, медали, почетные звания и Почетная грамота Республики Казахстан.
Награждение государственными наградами осуществляется Президентом Республики.
Представления к государственным наградам вносятся Президенту Парламентом, Правительством, министерствами, другими центральными государственными органами, местными исполнительными органами и т.д.
Постановлением КС РК от 30 июня 1999 года № 10/2 было дано официальное толкование этой нормы Конституции. Поводом к этому послужило обращение председателей Сената и Мажилиса Парламента, касательно того, что в Конституции и действующем законодательстве Республики не определен субъект принятия решения о награждении Главы государства государственными наградами Казахстана. В связи с этим был поставлен вопрос, кто является субъектом принятия решения о награждении Главы государства и может ли такое решение принять Парламент.
В соответствии с подпунктом 13) статьи 44 Конституции Республики право награждения государственными наградами является прерогативой Президента Республики Казахстан. Что касается Парламента, то он лишь учреждает государственные награды (см. также комментарий к п.п. 4) п. 1 ст. 54 Конституции).
Особенность статуса Парламента заключается в том, что его полномочия исчерпывающе определяет Конституция Республики. Это положение, закрепленное в п. 3 ст. 3 и п.п. 8) статьи 53 Конституции, носит императивный характер.
Поскольку Конституцией Республики Парламент не уполномочен награждать государственными наградами, то он не вправе быть субъектом принятия решения о награждении Главы государства.
С учетом анализа норм Конституции Республики Конституционный Совет заключил, что Глава государства может быть награжден государственной наградой Казахстана. Вместе с тем Конституционный Совет отметил, что в отношении Президента Республики было бы правильным установить иной механизм награждения государственными наградами.
Субъектом принятия решения о награждении Главы государства мог бы стать Парламент. Установление такого порядка возможно с соблюдением требований статьи 91 Конституции Республики.
Ярким примером реализации права Парламента по определению государственных символов Республики является то, что Парламентом был принят, а Президентом нашей страны H.A. Назарбаевым был подписан Конституционный закон РК о государственных символах. В соответствии с ним Государственными символами Республики Казахстан являются Государственный Флаг, Государственный Герб, Государственный Гимн.
В Республике 4 июня установлен как День государственных символов.
54.1.5. Государственные внешние займы привлекаются для поддержки платежного баланса и финансирования дефицита республиканского бюджета.
Средства, полученные по государственным внешним займам, в зависимости от их целевого назначения могут направляться непосредственно для безвозмездного использования или предоставляться на возвратной основе внутренним заемщикам.
Безвозмездное использование заемных средств осуществляется путем бюджетного расходования или использования их Национальным Банком, а предоставление заемных средств внутренним заемщикам — путем государственного кредитования.
Средства государственных внешних займов должны использоваться только на те цели, которые были предусмотрены условиями государственного внешнего займа.
Необходимо отметить, что с момента приобретения независимости привлечены займы на общую сумму 13,9 млрд. долл. США, которые были направлены на социальное развитие нашей страны.
При этом объем привлеченных займов Республикой Казахстан, ратифицированных Парламентом в разрезе основных международных финансовых организаций, сотрудничающих с Республикой Казахстан, составил:
с МБРР — 7,6 млрд. долл. США; с АБР — 3,9 млрд. долл. США; с ЕБРР — 525 млн. долл. США; с ИБР — 220 млн. долл. США.
Мировой опыт показывает, что многие из динамично развивающихся стран успешно совмещают принятие помощи от более развитых государств с оказанием помощи другим государствам.
Экономическая и иная помощь государства является необходимым элементом внешней политики, так как она способствует улучшению имиджа страны, продвижению интересов ее бизнеса, а также использование данного инструмента дает возможность возрастания своей роли и влияния на мировой арене.
Традиционно Республикой Казахстан экономическая и иная помощь предоставляется развивающимся странам в форме технической помощи, грантов или кредитов в денежной или натуральной форме на безвозмездной или льготной основе с целью содействия социально-экономическому развитию.
54.1.6. Применение амнистии является проявлением гуманизма демократического, правового государства, уважения прав и доверия к лицам, совершившим преступление. В основе издаваемых в Казахстане актов об амнистии лежит глубоко народный характер государства, стоящего на страже интересов личности, общества и проводящего в своей политике величайшие принципы гуманизма.
Законодательная компетенция Парламента в соответствии с Конституцией ограничивается не только регулированием общественных отношений, касающихся вопросов, указанных в пункте 3 статьи 61 Основного Закона страны. Сфера законодательной компетенции Парламента охватывает также общественные отношения, регулируемые законами об объявлении амнистии.
На основании акта об амнистии лица, совершившего преступления, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание или освобожденных от дальнейшего его отбывания, актом об амнистии может быть снята судимость.
Акты амнистии в Казахстане обычно принимаются в связи со знаменательными событиями или юбилейными датами. За годы независимости в стране было принято 12 законов об амнистии, в их числе: «Об амнистии в связи с принятием Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики»; «Об амнистии в связи с Международным годом семьи»; «Об амнистии в связи с первой годовщиной новой Конституции Республики Казахстан»; «Об амнистии в связи с Годом единства и преемственности поколений»; «Об амнистии в связи с десятой годовщиной принятия Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан»; «Об амнистии в связи с десятилетием независимости Республики Казахстан»; «Об амнистии в связи с празднованием Дня независимости Республики Казахстан» и «Об амнистии в связи с двадцатилетием государственной независимости Республики Казахстан»; «Об амнистии в связи с двадцатипятилетием Независимости Республики Казахстан».
54.1.7. Полномочия Парламента по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно Парламент дает окончательное согласие соответственно на заключение международного договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.
Ратифицированные международные договоры приобретают приоритетную силу перед национальными законами.
Процедура ратификации международного договора в Парламенте по последовательности проходит те же стадии, что и рассмотрение законов.
В рамках конституционной реформы 2017 года были внесены изменения, согласно которым порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики (см. также комментарий к ст. 4 Конституции).
Основным нормативным правовым актом, определяющим порядок заключения, выполнения, изменения и прекращения международных договоров Республики Казахстан, является Закон РК о международных договорах Республики Казахстан. Международные договоры заключаются, выполняются, изменяются и прекращаются в соответствии с Конституцией Республики, общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого международного договора и иными законодательными актами Республики.
Ратификации подлежат международные договоры, исчерпывающий перечень которых предусмотрен статьей 11 Закона РК о международных договорах.
Денонсация осуществляется в соответствии с условиями, указанными в самих международных договорах, нормами международного права и положениями Закона РК о международных договорах.
Международный договор денонсируется Парламентом путем принятия соответствующего закона о денонсации.
54.2. Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате:
54.2.1) Обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета.
В соответствии со статьей 82 Бюджетного кодекса РК исполнением бюджета является выполнение комплекса мероприятий по обеспечению поступлений в бюджет, реализации бюджетных программ (подпрограмм), финансированию дефицита (использованию профицита) бюджета. Исполнение республиканского бюджета обеспечивается Правительством Республики Казахстан. Начинается исполнение бюджета с 1 января, а завершается 31 декабря текущего финансового года. Исполнение бюджета осуществляется в пределах объемов бюджетных средств на соответствующий финансовый год, утвержденных законом о республиканском бюджете или решением маслихата о местном бюджете.
Годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год представляется Правительством ежегодно не позднее 20 апреля текущего года в Парламент и Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. Центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета обеспечивает координацию работы администраторов бюджетных программ при рассмотрении годового отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год в Парламенте.
Счетный комитет РК представляет для рассмотрения и утверждения в Парламент и информации в Правительство не позднее 15 мая текущего года отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год, который по своему содержанию является заключением к соответствующему отчету Правительства.
Парламент обсуждает годовой отчет Правительства об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год после получения отчета Счетного комитета РК в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, затем в Сенате.
Как правило, сложившаяся практика рассмотрения отчета об исполнении республиканского бюджета предусматривает отдельное детальное обсуждение исполнения бюджета по поступлениям, в том числе по распределению поступлений между республиканским, местными бюджетами и Национальным фондом РК, по расходам, в том числе по использованию средств администраторами бюджетных программ. Такое обсуждение организовывается головным комитетом Палаты, ответственным за рассмотрение отчета, с привлечением уполномоченных представителей Счетного комитета РК, соответствующих государственных органов, национальных компаний и других организаций. При этом центральный уполномоченный орган по исполнению бюджета обеспечивает координацию работы администраторов бюджетных программ.
54.2.2) Проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики.
В мировой законодательной практике право Главы государства на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в Парламенте именуется как отлагательное вето Президента. Однако этим правом наделены не все президенты. В Германии Президент обязан подписывать все законы, принятые Парламентом и представленные ему Канцлером, возглавляющим Правительство.
Возвращая в Парламент неподписанный закон для его повторного обсуждения и голосования, Глава государства по своему усмотрению в возражениях может выражать свое несогласие с законом в целом либо отдельными его статьями.
Порядок повторного рассмотрения в Палатах Парламента возвращенного закона с возражениями Президента свое детальное отражение нашел в Регламентах Палат.
Повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, проводятся в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента.
Если Мажилис не преодолеет возражение двумя третями голосов, то дальнейшая процедура рассмотрения возражения прекращается. В данном случае возражение Сенатом не рассматривается, так как участие Сената в рассмотрении возражения возможно лишь в том случае, если Мажилис преодолеет возражение.
Если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты подтвердит ранее принятое по закону решение, то закон с возражениями Президента передается для дальнейшего рассмотрения в Сенат.
Если Сенат по итогам голосования не подтверждает ранее принятого Парламентом решения по закону, то закон считается непринятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.
Если Сенат большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты подтвердит ранее принятое по закону решение, то возражения Президента по закону считаются преодоленными. В этом случае закон или, соответственно, его статьи считаются принятыми в той редакции, в которой он был принят Парламентом в первый раз, и Президент подписывает данный закон в течение одного месяца с момента его представления на подпись.
В случае если возражения Президента Республики внесены на принятые Парламентом конституционные законы, то возражения рассматриваются в порядке, предусмотренном для рассмотрения возражений на законы. При этом возражения Президента на конституционные законы преодолеваются Парламентом не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат.
В период выполнения Сенатом функции Парламента (в случае роспуска Мажилиса) повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, проводятся в месячный срок со дня направления возражений Президента. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Возражения Президента считаются преодоленными, если Сенат большинством в две трети голосов от общего числа депутатов подтвердит ранее принятое им решение по закону в целом или по отдельным его статьям. В этом случае закон или его статьи считаются принятыми в той редакции, в которой он был принят Парламентом в первый раз, и Президент в течение одного месяца подписывает закон. Если возражения не преодолены, закон считается принятым в редакции, предложенной Президентом Казахстана.
За годы работы Парламента Президентом было внесено 19 возражений по законам, принятым Парламентом. В частности, по Земельному кодексу, об общественных объединениях, жилищных отношениях, образовании, пенсионном обеспечении и т.д.
54.2.3) Проявляет инициативу о назначении республиканского референдума.
К формам непосредственной демократии в нашем государстве относятся: выборы, референдум, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, обращения и другие акции. Их эффективность зависит от уровня политической активности граждан, адекватности правового регулирования и способности власти на ответную реакцию. Тем не менее, Конституция относит из этого перечня к числу высших форм непосредственной демократии выборы и республиканский референдум. Республиканский референдум, при внешней схожести с выборами, имеет ряд существенных отличий. Основное их отличие состоит в том, что объектом волеизъявления граждан при выборах является кандидат на какую-либо избираемую должность, а при проведении референдума волеизъявление граждан направлено на отношение к определенному вопросу.
Конституция предоставила Парламенту право проявлять инициативу о назначении республиканского референдума (п.п. 3) п. 2 ст. 54). Этот вопрос вначале рассматривается в Мажилисе, затем в Сенате. Проявление инициативы означает обращение к Президенту о назначении республиканского референдума, поскольку только Президент является единственным субъектом, имеющим право принимать это решение в силу своего конституционного статуса Главы государства. К тому же Президент может по собственной инициативе принимать такое решение.
Наряду с Парламентом субъектами инициативы о назначении республиканского референдума являются Правительство и граждане республики, обладающие правом на участие в нем. При этом количество граждан, поднимающих вопрос о его назначении, должно быть не менее чем двести тысяч человек, в равной мере представляющих все области, столицу республики и города республиканского значения. Условия проведения республиканского референдума и его процедура урегулированы в Конституционном законе РК о республиканском референдуме.
В Республике Казахстан референдумы проводились дважды: 29 апреля 1995 года по инициативе Ассамблеи народа Казахстана решением референдума был продлен срок полномочий Президента Республики Казахстан; 30 августа 1995 года по инициативе H.A. Назарбаева на референдуме была принята действующая Конституция Республики Казахстан.
Другой комментарий к ст. 54 Конституции РК
Статья 54 Конституции Казахстана описывает полномочия Парламента при раздельном заседании его палат (Мажилиса и Сената). Эта статья делится на два пункта, каждый из которых охватывает различные вопросы, рассматриваемые палатами раздельно.
Пункт 1 статьи 54 перечисляет основные вопросы, которые Парламент рассматривает в раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Они включают:
- Утверждение республиканского бюджета и внесение изменений и дополнений в него.
- Установление и отмену государственных налогов и сборов.
Определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства Казахстана. - Учреждение государственных наград, установление почетных, воинских и иных званий, классных чинов, дипломатических рангов и определение государственных символов Республики.
- Решение вопросов о государственных займах и оказании экономической и иной помощи.
- Решение вопросов амнистии.
- Ратификация и денонсация международных договоров Республики.
Пункт 2 статьи 54 описывает дополнительные полномочия Парламента при раздельном заседании палат:
- Обсуждение отчетов об исполнении республиканского бюджета.
- Повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента. Если возражения Президента преодолены, Президент обязан подписать закон. В противном случае закон считается непринятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.
- Инициатива о назначении республиканского референдума.
В целом, статья 54 подчеркивает роль Парламента в законодательном процессе и предоставляет понимание процедур раздельного заседания палат, обеспечивая последовательность и сбалансированность при принятии решений. Это позволяет обеспечить контроль и согласование между обеими палатами Парламента в ряде ключевых вопросов, касающихся республиканского бюджета, налогов, административно-территориального устройства, государственных наград и международных договоров.
Статья 54 также указывает на важность сотрудничества между Парламентом и Президентом Республики Казахстан, особенно в контексте рассмотрения и преодоления возражений Президента по отдельным законам или их статьям. Это подчеркивает, что в Казахстане существует система сбалансированных и взаимодействующих полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.
В целом, статья 54 Конституции Казахстана обеспечивает основу для демократического законодательного процесса, в котором две палаты Парламента сотрудничают и дополняют друг друга, а также взаимодействуют с Президентом при формировании и изменении основных законов и положений, регулирующих жизнь государства и общества.