Действующая редакция ст. 91 Конституции Республики Казахстан с Комментариями.
1. Изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы.
2. Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, основополагающие принципы деятельности Республики, положения о том, что Президент Республики избирается сроком на семь лет и одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более одного раза, являются неизменными.
3. Изменения и дополнения в Конституцию Республики выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики при наличии заключения Конституционного Суда об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи.
Комментарий к статье 91 Конституции Республики Казахстан
91.1. Изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятым им по собственной инициативе, предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не выносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией.
Согласно ПКС РК от 4 декабря 1998 года № 13/2 «Об официальном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан, в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию», право ставить вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию принадлежит Президенту, Парламенту и Правительству. Реализовать его может Президент Республики посредством вынесения проекта закона на республиканский референдум, либо на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае с соблюдением требований, установленных статьями 53-57, 62 и 91 Конституции.
За время действия Конституции РК 1995 года изменения и дополнения в нее вносились четырежды.
В соответствии с Законом РК от 7 октября 1998 г. на основании результатов трехлетнего действия Основного Закона были уточнены и дополнены девятнадцать статей Конституции.
Увеличен на десять мандатов состав Мажилиса Парламента, замещаемый по системе пропорционального представительства. Произведено некоторое усиление позиций Парламента за счет президентских прерогатив и дополнительных контрольных депутатских полномочий, а также возможностей законодателей вносить конституционные поправки, с которыми не согласен Глава государства. Конституция была дополнена положением о выборности (или назначаемости) акимов (кроме областей, городов республиканского значения и столицы) в порядке, определяемом Президентом Республики. Учрежден институт присяжных заседателей в уголовном процессе и другие новеллы.
Масштабная демократизация политической системы в новых условиях достигнутых страной успехов к началу XXI века осуществлена Законом РК от 21 мая 2007 г. Второй раз изменения и дополнения были внесены в сорок статей Конституции, она была дополнена статьей 94-1.
Основными содержательными позициями данной конституционной реформы стали: укрепление гарантий прав и свобод граждан; активизация роли общественных объединений и политических партий, практическое осуществление которой ведет к созданию современного гражданского общества, интеграция политических партий в государственный механизм с превращением их в главный инструмент выявления воли народа и ее последующей трансформацией в государственную власть (избрание 98 мажилисменов по пропорциональной избирательной системе); упрочение парламентаризма через существенное обогащение законодательной и представительной функций Парламента в целом, обновление статусов Мажилиса и Сената Парламента, придание составу и деятельности Мажилиса функции проводника партийных программ, совершенствование статуса депутата и организационных форм реализации компетенции Парламента; увеличение числа назначаемых Президентом сенаторов до пятнадцати; формирование во многом нового механизма взаимоотношений между законодательной ветвью власти — Парламентом (в первую очередь Мажилисом) и исполнительной ветвью власти — Правительством, который становится государственным инструментом реализации партийных программ; повышение конституционного статуса Ассамблеи народа Казахстана, выборы ею девяти мажилисменов; некоторое перераспределение властного ресурса в триаде Президент — Парламент — Правительство; принципиально новая характеристика местного самоуправления и другие.
Законом РК от 2 февраля 2011 г. скорректирована лишь одна статья 41 Конституции. Она была дополнена одним пунктом 3-1 о возможности проведения внеочередных выборов Президента Республики. Внесение дополнения явилось действием Президента Республики — Елбасы по снятию неожиданно возникшей коллизии между инициативой более чем пяти миллионов казахстанцев о продлении посредством референдума полномочий Президента Республики, принятым Парламентом законом и решением Конституционного Совета.
Третий этап конституционной реформы осуществлен в соответствии с Законом РК от 10 марта 2017 г.
Как отмечено в Послании Конституционного Совета, конституционная реформа 2017 года стала новым закономерным этапом на пути последовательного всестороннего преобразования общества и государства в русле Стратегии «Казахстан-2050», вхождения Казахстана в число тридцати наиболее развитых стран. Она венчает собой исполнение Пяти институциональных реформ Президента Республики H.A. Назарбаева и создает политико-правовые предпосылки для качественного роста Казахстана в рамках этапа третьей модернизации и обеспечения прочных позиций страны в глобальной конкурентоспособности1.
___________________
1 Послание Конституционного Совета РК от 9 июня 2017 года № 09-2/5 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан».
Согласно Закону РК от 10 марта 2017 г. осуществлено перераспределение властных полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством на основе принципа единства и разделения государственной власти, уточнен конституционный статус Главы государства, произошла передача некоторых его функций Правительству, усилен механизм подотчетности и подконтрольности Правительства Парламенту, внесены поправки, определяющие функции Верховного Суда в судебной системе и др.
Расширен спектр конституционного контроля, а также перечень особо охраняемых ценностей посредством дополнения ограничений по предмету конституционного регулирования, в который включены независимость государства, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, и его статус.
Законопроект был предметом всенародного обсуждения, кроме того, проект поправок получил положительное заключение по результатам рассмотрения на 110-м пленарном заседании Европейской комиссии за демократию через право Совета Европы (Венецианской комиссии).
Особенность референдума по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан заключается в том, что он может проводиться по инициативе Президента, Парламента и Правительства Республики. По итогам рассмотрения предложений о проведении референдума Президент принимает одно из следующих решений: о назначении референдума; об отклонении инициативы о назначении референдума; о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию без проведения референдума.
Преодолеть отклонение внесенной Президенту Республики инициативы референдума может Парламент (данное правомочие предоставлено Законом РК о конституционных поправках от 7 октября 1998 г.) посредством принятия большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента закона о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В этом случае Президент подписывает представленный Парламентом закон либо выносит его на республиканский референдум.
Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы (с 2007 года).
Решение, принятое референдумом, имеет обязательную силу на всей территории Республики Казахстан и не нуждается в каком-либо подтверждении актами Президента Республики или иных органов государственной власти.
91.2. Изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены республиканским референдумом или Парламентом в соответствии с требованиями, установленными Конституцией и законодательством.
Одним из таких требований являются ограничения, установленные комментируемой нормой, которые в результате конституционной реформы 2017 года были дополнены посредством установления неизменности независимости государства и основополагающих принципов деятельности Республики.
В итоге на сегодняшний день незыблемыми (неизменными) при внесении изменений и дополнений в Конституцию являются независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, и его статус.
Ранее Конституционный Совет применительно к правомочиям Парламента и к содержанию международных актов разъяснил, что, во-первых, Парламент вправе по предложению Президента Республики вносить в Конституцию изменения и дополнения по всем вопросам, за исключением перечисленных в п. 2 ст. 91 Конституции, во-вторых «не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения пункта 2 статьи 2 и пункта 2 статьи 91 Конституции».
Конституция Республики устанавливает ограничения на внесение поправок посредством перечисления вопросов, по которым результаты конституционного регулирования не подлежат изменению. В этой связи отметим, что зарубежная конституционно-правовая практика свидетельствует о наличии различных подходов к обеспечению стабильности наиболее значимых норм основных законов.
На постсоветском пространстве используются, в частности, такие способы установления ограничений, как: определение положений или статей, изменение которых недопустимо (Азербайджан, Армения, Молдова, Таджикистан); перечисление разделов, статей, норм, положений Конституции, изменения которых требуют обязательного проведения всенародного референдума (Беларусь, Литва, Молдова. Эстония), обязательного утверждения референдумом (Украина), созыва и соответствующего решения специального учредительного органа (Россия).
Незначительные по объему, но глубокие по содержанию исключения из предмета регулирования в случае внесения поправок в Конституцию Казахстана в совокупности с усложненной процедурой внесения изменений и дополнений в нее, а также особой ролью Президента Республики в конституционном процессе являются надежной гарантией стабильности основ конституционного строя Республики.
Установленные в данной норме ограничения обусловлены нормами Конституции, определяющими базовые ценности и принципы деятельности нашего государства.
Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте (ст. 1 Конституции).
Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию. Государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость своей территории (ст. 2 Конституции).
Основополагающие принципы деятельности Республики Казахстан и конституционные принципы заложены Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы. Они обладают первостепенной значимостью для человека и гражданина, общества и государства, определяют содержание законодательства.
Статус и полномочия Первого Президента Казахстана установлены Конституцией и Конституционным законом о Первом Президенте Республики — Елбасы.
Комментируемая норма устанавливает неизменность статуса Первого Президента Казахстана H.A. Назарбаева, роль которого в становлении и развитии суверенного Казахстана сложно переоценить. Достаточно сказать, что на основе всесторонне выверенных и взвешенных стратегических решений Главы нашего государства Казахстан состоялся как самостоятельное и независимое государство, занял достойное место в международном сообществе.
Являясь символом и гарантом единства народа и государственной власти, а также незыблемости Конституции, прав и свобод человека, Президент Республики в результате конституционной реформы 2017 года наделен правом обращения в Конституционный Совет по вопросу рассмотрения вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики. Это правомочие реализуется им в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства.
Функции гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод человека могут осуществляться им также через новое (с 2017 года) правомочие по обращению в орган конституционного контроля для проверки соответствия проекта изменений и дополнений в Конституцию требованиям комментируемой нормы (п.п. 10-1) ст. 44, п. 2 ст. 72, п. 3 ст. 91 Конституции), то есть с точки зрения неизменности перечисленных в ней наиболее значимых характеристик конституционного строя Казахстана.
91.3. Изменения и дополнения в Конституцию Республики выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 статьи 91 Конституции.
Данная конституционная норма включена в Конституцию на основании Закона РК от 10 марта 2017 г.
До этого речь шла о факультативном конституционном контроле за вносимыми в нее изменениями и дополнениями в рамках правомочия Конституционного Совета рассматривать до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции. Конституционный контроль в этом случае был производным от усмотрения субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Совет — Президента, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов), Премьер-Министра1.
___________________
1 См.: НПКС РК от 9 марта 2017 года № 1 «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан» как результат конституционного производства по обращению Президента Республики.
Значимость указанных условий конституционного процесса очевидна в случаях возможного внесения изменений и дополнений в Конституцию на основании решений республиканского референдума, поскольку ранее на акты, принимаемые референдумом, конституционный контроль не распространялся, причем в условиях приоритета решения референдума над Конституцией.
Напомним, что согласно статье 35 Конституционного закона РК о республиканском референдуме решение, принятое референдумом, имеет обязательную силу на всей территории Республики Казахстан и не нуждается в каком-либо подтверждении актами Президента или органов государственной власти республики, а несоответствия между решением, принятым референдумом, и Конституцией, конституционными законами, законами и иными нормативными правовыми актами республики устраняются путем приведения Конституции, конституционных законов, законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с решением, принятым референдумом.
Другой комментарий к ст. 91 Конституции РК
Статья 91 Конституции Республики Казахстан определяет процедуру внесения изменений и дополнений в Конституцию, а также устанавливает основные положения, которые не могут быть изменены.
Первый пункт статьи 91 устанавливает, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть внесены через республиканский референдум, проводимый по решению Президента Республики, либо по предложению Парламента или Правительства. Президент также может передать проект изменений и дополнений на рассмотрение Парламента, который принимает решение в порядке, установленном Конституцией. В случае, если Президент отклоняет предложение Парламента о вынесении на референдум, Парламент может принять закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Президент затем должен подписать закон или вынести его на референдум.
Второй пункт статьи 91 определяет, что некоторые основные положения Конституции являются неизменными. К ним относятся независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, основополагающие принципы деятельности Республики, а также положения о сроке избрания Президента и ограничении на количество сроков его пребывания в должности.
Третий пункт статьи 91 указывает, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть вынесены на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента только при наличии заключения Конституционного Суда о их соответствии требованиям, установленным пунктом 2 настоящей статьи. Это обеспечивает соблюдение конституционных принципов и норм при изменении основного закона страны.